Em resposta à pergunta da tese, de como as diferenças das políticas tributárias sobre a propriedade urbana relacionam-se com as dinâmicas políticas, sociais e econômicas no Município de São Paulo e na Cidade de Nova Iorque, observamos que o Imposto sobre Propriedade (ISP), enquanto construção política, tem importantes desdobramentos em termos das específicas condições de produções das desigualdades nos territórios das cidades. De forma que o tributo pode ser usado como instrumento de concentração, reconcentração ou desconcentração de capital (poder) político, social e econômico. O ISP constitui-se em um objeto relevante para a compreensão, reflexão, planejamento e ação da política pública sobre a dinâmica política, urbana e imobiliária das cidades.
A investigação da institucionalidade e organização do sistema fiscal ajuda a compreender como se estruturam a infraestrutura e as relações, de acordo com as classes e espaços sociais, tendo em vista, principalmente, a apreciação do patrimônio imobiliário, sob controle dos interesses dominantes nas cidades. Como observado nas estruturas tributárias locais, o predomínio de impostos diretos ou indiretos revela as estratégias de controle das classes sociais dominantes, por meio de políticas públicas, fiscal e urbana, dirigidas à produção e a distribuição da infraestrutura social, econômica e patrimonial. Desse modo, as diferentes condições políticas e fiscais se relacionam com os padrões específicos de produção urbana, de especulação e do uso da terra, e de reprodução das desigualdades nas cidades.
As estruturas e relações de propriedade articulam-se às políticas públicas, fiscal e urbana na formação histórica de mercados, na organização das classes e espaços sociais das cidades, enquanto conjunto de interesses, que influem na evolução dos preços dos imóveis, conforme a rentabilidade e o custo de retenção do estoque, especialmente do custo de contribuição tributária sob a propriedade, associado à capacidade política e institucional de arrecadação dos governos locais. Essa dinâmica complexa condiciona uma parte importante do poder de especulação160, sob o aspecto da estratégia
de uso do imóvel novo, usado, alugado, vago ou ocioso à espera de transformações físicas ou das relações de vizinhança, que influenciam o preço do aluguel e da venda.
As distinções de práticas de contribuição e receita de imposto, junto a outras relações e fatores, que envolvem as condições de construção do sistema fiscal, de capacidade e de dinâmica de estruturação da produção urbana, social e cultural da cidade, contribuem para a consolidação das específicas classes e espaços sociais161. Os governos e as elites de proprietários, juntos à sociedade
civil, a partir de distintos interesses nas cidades investigadas, decidem sobre: i) como construir a autonomia ou dependência fiscal local; e ii) como utilizar a capacidade fiscal para a redução da desigualdade social ou incentivo ao capital privado, crescimento do mercado e apreciação de ativos. A decisão de como construir a capacidade fiscal é importante, pois uma maior tributação sobre a produção, consumo e distribuição de mercadorias e serviços apresenta incidência mais injusta (indireta, cumulativa e regressiva) sobre as classes de trabalhadores, que gastam o que ganham (o
160 O processo de apreciação ou inflação de preços imobiliários resulta dos interesses dominantes dos proprietários, empresários e especuladores, com relação aos diferentes tipos de renda (LOGAN e MOLOTCH, 1087, p. 29-31).
salário). As classes de proprietários, ao poderem poupar ou herdar, ganham renda dos diferentes tipos de propriedade, inclusive da terra, e por isso são beneficiadas pela menor tributação da propriedade, da renda e patrimônio, acentuando a desigualdade das classes nos espaços sociais. A estrutura da política fiscal, como se vê no MSP, reforça o padrão concentrador da riqueza, a partir da menor contribuição tributária dos mais ricos relativa às suas fontes mais diversificadas de renda.
O caso da estratégia fiscal nova-iorquina, que se constitui em uma amostra do sistema federativo fiscal do país (ANEXO III), é marcado por especificidades, dentre as quais destacamos a maior cobrança de Imposto sobre Propriedades residenciais horizontais (casas de 1-3 unidades), com maior alívio das residências mais verticais (apartamentos de 4 a 6 unidades; 7 a 10 unidades; e mais de 10 unidades), em claro estímulo aos imóveis verticais, de usos comerciais, de serviços e equipamentos públicos. Na NYC, também há maior oneração com relação à contribuição de imóveis usados, pelo elevado preço do imóvel, autonomia de tributação do valor do estoque, e pelo peso relativo do ISP como fonte de contribuição, além de maiores Impostos locais sobre a Renda e atividades imobiliárias, em comparação ao MSP.
A autonomia fiscal da NYC, assim como nos governos locais dos EUA, é construída pelo Imposto sobre Propriedade, como instrumento central de planejamento e financiamento dos gastos públicos. Esse tributo é elevado tanto no centro metropolitano, pela apreciação das propriedades e pela concentração de infraestrutura e serviços públicos, como nos subúrbios em que apresenta maiores alíquotas pela necessidade de expansão dos equipamentos públicos, embora se relacionem com um menor valor das propriedades162. O ISP, além de ser substancial, tem elevada capacidade de
receita, seja por ter poder de mercado (ao influenciar o custo e a renda da propriedade), com capacidade de organização institucional, de negociação, transparência e legitimidade. Esse poder político, assenta-se sobre a possibilidade da perda da propriedade acarretada pela inadimplência fiscal, que explica a reduzida dívida tributária, observada nos relatórios de ISP da NYC.
Em função do maior custo de contribuição das empresas infligido pelo Imposto sobre Propriedade, verificamos a menor imobilização relativa de capital em terrenos no balaço das firmas, em relação a receita e ao estoque de imóveis em construção e construídos, junto a uma menor lucratividade. Ao que pese a menor proporção existente de dívida pública de tributos, de domicílios não ocupados (vagos e ocasionais) e terrenos163, com menos moradores de rua e lacunas da
distribuição dos equipamentos públicos, junto a um maior mercado de aluguel, com relação ao do MSP. Ainda assim, a elevada especulação financeira, apreciação ou inflação dos preços imobiliários, acompanha-se da expulsão da população pobre da cidade, também causada pela redução do emprego e do salário, agravada pela crise do financiamento da hipoteca Subprime em 2007-2008.
A disputa política na NYC encontra-se no centro do capitalismo global, marcado tanto pelo mais elevado nível de condições sociais como pelo acúmulo de forças econômico-financeiras e de
162 Essa lógica pode ser observada tanto na argumentação de Logan e Molotch (1987) como na de Angotti (Anexo I – E1), que aponta os pequenos proprietários, não os grandes produtores, como os principais especuladores de terrenos na NYC.
163 Di Pasquale e Wheaton (1996, p. 20) chamam a atenção de que o incremento do Impostos sobre Propriedade pode provocar a redução dos preços dos ativos e da construção, junto com o aumento da renda do aluguel. O que explica a importância da condição de domicílio por aluguel na NYC, desde o começo do século XX até hoje.
contradições políticas, em meio ao declínio da hegemonia Norte-americana. A elevação de preços dos imóveis, sob o açoite do capitalismo financeiro, traz junto o aumento do peso do imposto pago sobre a propriedade, que repercute sobre o preço do aluguel e do custo fixo para o proprietário morador, constituindo-se como meio de gentrificação. No entanto, a maior contradição não está no imposto, mas no uso da metrópole como máquina de crescimento imobiliário, tornando a produção das vizinhanças um mero negócio, mas não inclusivo de todos os nova-iorquinos e as nova-iorquinas. Mesmo com essa grande desigualdade, o nível da pobreza norte-americana ainda se mostra menor que o do MSP, também com relação aos espaços sociais e acesso à mais elevada classe de cidadania (direitos), apoiada pela maior contribuição do Imposto sobre Propriedade, e também, de renda.
A realização da receita fiscal da propriedade é um desafio, por conta das contestações de toda ordem, inclusive, dos interesses mais poderosos. Como se vê na autonomia relativa do governo da NYC, que se fortalece com recursos próprios (ISP), por meio da reversão da estratégia de isenção, porém, o faz na medida em que vêm caindo os repasses federais e estaduais, desde o fim do século XX. O ISP tem sido, historicamente, uma alternativa importante para arrecadação dos governos locais dos Estados Unidos. Essa capacidade de receita não resolve todos os problemas, mas coloca tensão na disputa dos interesses, por prioridades de contribuição, investimentos e uso dos imóveis, influindo nas condições relativas de produção, especulação e distribuição de políticas públicas nos diferentes classes e espaços sociais. O nível de Imposto sobre a Propriedade da NYC – como proporção da receita, do estoque do mercado e do lucro empresarial –, possivelmente está entre os maiores do mundo. Por isso, indica um limite concreto à expansão da contribuição, pelo risco de desestímulo à permanência de moradores e empresas na cidade164.
No caso do MSP, a estratégia fiscal concentra-se no Imposto sobre Serviços, com menor contribuição do IPTU e do ITBI. O peso do IPTU, mais detidamente investigado, é maior sobre imóvel com usos não residenciais, principalmente comércios e serviços, tanto pela alíquota como por serem mais caros do que os de uso residencial. O IPTU constitui-se por inúmeras categorias de padrão de construção e de usos, os quais segundo a “teoria” da Lei Municipal que o embasa, ajudaria a determinar o preço dos imóveis. O próprio cadastro público explicita a dificuldade de se adequar e dar conta de tal complexidade (com campos sem informações básicas, como nome de proprietário, detalhes do endereço, características dos tipos e usos, e dados defasados para cobrança, além da abrangência de parte do município). A dificuldade dos agentes da burocracia do estado alcança tanto os mercados como os cidadãos que tentam adequar-se às características como os que intentam fugir, olvidar ou postergar os usos e condutas legais do proprietário na relação com o MSP.
Esse esquema complexo de enquadramento das propriedades, segundo as leis instituídas em 1966 (Lei municipal n. 6.989) e 1986 (Lei municipal n. 10.235), que deveria ajudar a precificação e tributação dos imóveis; de fato, auxilia a consolidação da caixa preta do mercado imobiliário, que
164 Di Pasquale e Wheaton (1996, p. 320) apontam a variação de imposto com um fator de abandono populacional de áreas, por aumento da pobreza, deterioração dos serviços e criminalidade ou da riqueza associada a elevação de preços dos imóveis. Além disso, a redução dos responsáveis por domicílios com os menores níveis de renda, pela elevação da participação dos responsáveis por domicílios com o nível de renda mais elevado, como verificado no Capítulo 2.
apesar de utilizar as informações de Lançamentos da EMBRAESP, sob um viés altistas de preços dos imóveis, antes de sua venda, como amostra do mercado para o lançamento tributário, chega a um preço pífio de avaliação (exemplo Anexo II), muito abaixo da realidade. Isso por não haver uma base melhor de dados relativos aos preços de venda de imóveis165. O Cadastro Imobiliário Fiscal (CIF)
disponibilizado até início de 2016, ainda que com erros, lacunas e inconsistências, especialmente dos preços avaliados, na falta de maior interação e diálogo com os contribuintes, apresenta alguma relação com a realidade do mercado, ainda que siga ausente uma parte importante da estrutura imobiliária informal ou irregular do ponto de vista legal, em muito diferente do registro no CIF.
O IPTU marca-se pela menor contribuição proporcional ao lucro bruto das firmas do setor da construção, que apresentavam maior imobilização de capital em terrenos, e em imóveis em geral no patrimônio contabilizado, que ao que verificamos, se relacionam ao mais elevado nível de lucro. Também se nota a maior dimensão da dívida de tributos, da participação de residências não ocupadas e de terrenos166 no MSP, com menor proporção da moradia por aluguel e maior presença de favelas,
moradores de rua e da precariedade de infraestrutura e serviços públicos.
Como o ISP no Brasil é pouco desenvolvido em sua capacidade de tributar (de contribuir à receita pública, com relação à proporção do valor dos estoques de imóveis e do lucro do setor) dispensa maiores negociações, esclarecimentos e prestação de contas aos proprietários e à sociedade. O que acaba por repercutir sobre o baixo desenvolvimento institucional do próprio sistema tributário do IPTU, enquanto base para o sistema de planejamento urbano, com pouca disposição de dados atuais, além da subavaliação do preço e da contribuição dos imóveis. A falta de substância da contribuição fica evidente no MSP, na medida em que a política pública, fiscal e urbana do governo municipal consegue precariamente desconcentrar ou distribuir a renda não monetária (em equipamentos públicos, como infraestrutura e serviços), concentrada nas áreas de melhores condições das classes e espaços sociais, mais escassa em grandes áreas mais pobres.
Ao considerar o contraste da realidade brasileira à norte-americana, pelos casos da NYC e MSP, no que diz respeito ao uso do ISP como instrumento da política fiscal, planejamento e para a elevação do alcance da política pública, o espaço para a ação do IPTU é considerável. No entanto, há um enorme desafio político e institucional na elevação, negociação e progressividade da contribuição do tributo. No MSP, o baixo nível da contribuição deste imposto, com alta inadimplência e resistência dos proprietários, em paralelo a enormes excedentes econômicos a serem usados como base para contribuição (como demostrado pela extraordinária lucratividade das empresas verificadas, e a inflação dos preços de imóveis em unidades e metros quadrados), convive com a enorme urgência e necessidade de recursos para despesa básica (social, urbana e ambiental).
Um trabalho importante a ser feito é o de melhoria da oferta de informações públicas, como base para a negociação, esclarecimento e estímulo ao aumento da transparência e regularidade dos cadastros públicos, referentes aos proprietários, valores, contribuições, dívidas e isenções fiscais.
165 O registro dos preços utilizados para efeito do pagamento do ITBI nos municípios do Brasil poderia ou deveria gerar uma base de dados, para conhecimento da dinâmica do mercado imobiliário e para a finalidade de reajuste dos preços do ITBI, a exemplo do que se verifica na NYC e nos demais governos locais.
O estudo de terrenos, garagens e imóveis antigos ou depreciados, com baixos preços verificados e subsequentes contribuições, nas mais diferentes regiões do MSP, merecem destaque na agenda de futuras pesquisas. Como o caso de vastos e abundantes terrenos subtilizados, ou seja, sem nenhuma alteração, transformação ou uso, intocáveis desde a origem do Cadastro Imobiliário Fiscal em 1963. Além da importância da elaboração dos dados para análise da concentração, da tipificação e transformação da estrutura do mercado, que não pôde ser realizada nesta pesquisa167, pois mostrou-
se complexa em ambas as cidades e restou enquanto curiosidade.
A quem poderia interessar um maior nível de receita de IPTU no MSP? Toda a cidade que sofre com a fragilidade das políticas públicas, por causa da concentração de equipamentos, especialmente a população exclusa dos direitos e condições mínimas de vida. Os contribuintes adimplentes ganhariam com a regularização da inadimplência de outra parte importante dos contribuintes (estimada em cerca de 43% em 2015), pela melhora dos equipamentos e serviços públicos. O que poderia ser construído pelo aumento do poder de receita do IPTU, diante dos grandes devedores, proprietários e empresas. Para isso, seria necessária a possibilidade efetiva de perda da propriedade no caso da dívida pública, como já é realidade do ISP nos EUA, e no caso do não pagamento de contas de condomínios no Brasil.
Será que o aumento pode interessar às grandes corporações? Acreditamos que seja possível, com o desenvolvimento do mercado financeiro, mas com resistência dos proprietários pela histórica concentração da renda e inflação dos preços imobiliários. O menor nível de imobilização de capital em terrenos, imóveis em construção e construídos, no caso estadunidense – em sintonia com os desígnios financeiros de desmobilização de capital e elevação da rentabilidade –, indica que as empresas se adaptam ao maior nível de imposto. As mais adaptadas, com capacidade seletiva de projetos, têm ganhado com isso (NVR e Even), lucro e apreciação relativa do preço da ação. Como verificado tanto pela seletividade do investimento na imobilização de capital nos específicos ativos imobiliários, como redução do tempo de produção e lobby junto a governos para isenção fiscal.
De outro lado, o tamanho do poder de mercado de algumas firmas constitui um enorme poder político nos diferentes níveis de governos, do tipo que decide e influencia, como puderam ser apuradas em ambas as cidades. Mas com diferentes estratégias com relação à construção de seu poder de mercado, imobilização de capital em terrenos e imóveis construídos, e reinvindicações de condições fiscais junto ao governo para elevar a rentabilidade do capital imobiliário.
Essa conjuntura produzida pela organização do sistema fiscal brasileiro e do MSP beneficia os proprietários que são subtributados ou se mantêm inadimplentes, ao longo dos profundos processos de inflações de preços associados à urbanização, extensão da infraestrutura pública e retenção de estoques de imóveis, contribuindo menos do que poderiam à política pública, fiscal e urbana, à racionalização e uso do espaço, e à distribuição dos equipamentos públicos e inclusão de pessoas aos direitos na cidade. Com isso, possibilita-se uma substancial ociosidade das propriedades, como dos domicílios e de terrenos, com diversos imóveis não ocupados nas áreas mais bem providas
167 Em reportagem do Estado de São Paulo (14/8/2016, Metrópole A22), a manchete é: “1% dos donos de imóveis concentra 45% do valor imobiliário de São Paulo”.
de infraestrutura. O que sustenta uma especulação, literalmente, barata (que contribui muito pouco à melhoria dos serviços públicos) combinada à expansão dos domicílios em áreas sem suporte fiscal e urbano de equipamentos públicos, reforçando a heterogeneidade e a desigualdade das condições sociais do MSP e da metrópole.
A necessidade de moradia em áreas com infraestrutura e serviços públicos, que convive com a ociosidade do uso dos imóveis, é subordinada pela força de inflação do preço da propriedade, com alta rentabilidade e escassa contribuição fiscal, e mesmo que apresentada como “objetivo comum” da cidade, de fato é antissocial, excludente e mantenedora das desigualdades intra-urbanas verificadas. De forma que a política fiscal concentradora de renda, entre outros aspectos, pôde ser evidenciada pela fragilidade verificada do sistema de imposto patrimonial (IPTU e ITBI), pelo resultado da produção social do espaço do MSP, da organização e da concentração do poder de mercado dos proprietários e das grandes companhias, atuantes na metrópole.
Nesse sentido, lembrando do Bourdieu (2011), a carga do ISP afeta não só a estrutura e autonomia fiscal do governo local, como tem resultados sobre a restrição da cobertura das políticas públicas e do desenvolvimento qualificado das relações políticas, sociais e econômicas nas cidades. Um aprendizado da tese é que a política da cidade, que observamos na discussão do orçamento, de fato começa por onde virão as receitas da política pública, passa por como se organiza as políticas setoriais, programas e despesas por função e segue até quem serão os beneficiados de fato pelas despesas e concessões em equipamentos de infraestrutura e serviços públicos e sociais.