A introdução intencional de factores de opacidade e de complexidade no processo orçamental contribuem para a transmissão de informação incompleta, o que origina no contribuinte um efeito de ilusão relativamente à aplicação e gestão dos recursos públicos. É o aumento da transparência e da responsabilização no processo de decisão financeira que torna mais difícil o desrespeito pelos acordos firmados, o que faz aumentar a
39 probabilidade de os intervenientes manterem o rumo traçado e garantirem com a sua ação a obtenção dos resultados planeados (Soares, 2006, p. 566).
Com o intuito de alcançar maiores níveis de rigor e transparência é aconselhável a autonomização da quantificação da receita cessante proveniente da atribuição de benefícios fiscais, e que originam despesa fiscal, da referente a desagravamentos estruturais, ainda que estes possam ser quantificados como forma de garantir rigor à política fiscal (Gomes, 1991, p. 16), pois o tratamento inadequado da despesa fiscal é um problema no que diz respeito à accountability e transparência da ação governativa (Glenday & Swift, 2006, p 1). E concorre para o reforço desta ideia o facto de as despesas públicas diretas serem mais transparentes e mais fáceis de controlar do que as despesas fiscais porque estas, mesmo quando contabilizadas, são objeto de menor controlo. Razão para que a despesa fiscal, até pela sua natureza substitutiva das despesas diretas, deva ser contabilizada e objeto dos mesmos controlos que aquelas. (Pereira, 2009, p. 382, 385).
A integração da informação do custo estimado da despesa fiscal no orçamento faz parte das instruções da OCDE (2002, p. 12) sobre as melhores práticas na transparência orçamental que também incluem a discussão para determinadas áreas funcionais da melhor combinação entre a despesa fiscal e a despesa direta no âmbito das escolhas orçamentais. Também o Fundo Monetário Internacional [FMI] (2007, p. 64-65, 77, 79) preconizou como medida de transparência fiscal a apresentação da informação da despesa fiscal pelo governo fazer parte do orçamento, com a indicação do objetivo de política pública de cada disposição fiscal, sua duração e quantificação bem como a indicação dos seus beneficiários. Apesar da dificuldade em estimar o custo da despesa fiscal a apresentação de montantes com o maior rigor possível e a explicitação da base de cálculo são factores decisivos para incrementar a transparência. Neste âmbito são ainda de salientar as projeções de longo prazo que devem abranger a totalidade da atividade fiscal, onde se inclui a despesa fiscal, e que devem ser suportadas por pressupostos subjacentes realistas e uma múltipla e adequada análise de sensibilidade.
Glenday e Swift (2006, p. 85, 105) consideraram que a criação de um adequado modelo de despesa fiscal tem como consequência a promoção da transparência e da
40 responsabilidade fiscal, desde logo porque muitas vezes a despesa fiscal representa a maior fatia das despesas discricionárias de um governo. E um modelo apropriado é necessário porque sem a inclusão da despesa fiscal a relação de troca estabelecida para a alocação de recursos através das funções do Estado fica desde logo limitada à despesa financiada através da receita liquida, que, por sua vez, se encontra já deduzida da receita cessante em resultado de um conjunto de incentivos e preferências atribuídos aos contribuintes através de disposições inseridas no código fiscal. Pelo que, sem a inclusão da despesa fiscal no processo orçamental, estas não obtêm o mesmo nível de escrutínio que as despesas que são objeto de orçamentação. O atual tratamento da despesa fiscal aparece em quadros resumo do orçamento somente na medida em que evidencia o seu efeito líquido sobre o défice20, mas onde não se consegue quantificar a receita fiscal usada ou o seu efeito sobre a despesa direta. Esta ideia foi também desenvolvida por Jorrat, Lemgruber e Villela (2010, p. 13) que a consideraram uma prática violadora do princípio da não compensação do orçamento da receita.
Nesse sentido Burman e Phaup (2012, p. 115) consideraram que a despesa fiscal podia ser incluída no orçamento como equivalente a outras formas de despesa direta, para o que seriam necessárias algumas adaptações ao processo de reporte atual. A despesa fiscal seria adicionada ao orçamento de modo a manter a equivalência transacional relativamente à cobrança de imposto (receita) e ao reembolso do imposto aos beneficiários (despesa). Esta integração resultaria numa alteração na composição orçamental explicativa da dimensão e da natureza da despesa fiscal, reduzindo a sua atratividade em relação à despesa direta.
Uma vez que teoricamente é mais fácil criar despesa fiscal do que despesa direta, dado tratar-se duma forma com menos visibilidade e, desse modo, ser menos suscetível de gerar oposição política (Howard, 1995, p. 441), a clareza com que se define o sistema fiscal de referência e, consequentemente, as disposições fiscais consideradas como despesa fiscal, assumem particular importância pois a informação daí resultante permite identificar e medir o verdadeiro custo do governo para efeitos de avaliação fiscal,
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Como resultado da receita menos a despesa, a diferença obtida será a mesma quer se considere a despesa fiscal como uma diminuição à receita ou como um acréscimo à despesa.
41 transparência e prestação de contas, e é ainda frequentemente utilizada como contribuição para a definição da política orçamental (Mikesell, 2002, p. 49-50).
Resulta que as dificuldades inerentes à classificação, quantificação e apresentação da despesa fiscal dificultam ou mesmo impedem a sua comparabilidade internacional, o que contribuí para a diminuição do grau de transparência e qualidade da informação. Este problema foi evidenciado pela OCDE (2010, p. 171) a propósito da elaboração de um relatório, em que o seu autor sentiu necessidade de reclassificar a despesa fiscal dos países objeto de estudo na tentativa de minimizar a não comparabilidade e obter um resultado que se aproximasse de um padrão comum.