2.4 Event Study
2.4.3 Estimation strategy
A União Européia por ser uma instituição internacional de alta complexidade, e por cada vez mais adquirir esferas de competência típicas do Estado-nacional, não se deve atribuir como forma única e exclusiva de sua legitimação àquela da legalidade, ou racional, que depende de justificações e aparatos legais. Na verdade, a União Européia como organização internacional mais avançada tenta tocar as fontes de legitimidade além da pura justificativa política (STEFFEK J, 2003, p. 271).
Como já fora dito no capítulo anterior, muito da literatura corrente atribui à falta de legitimidade de entes internacionais a falta de procedimentos democráticos e de identificação comum entre aqueles submetidos aos destinatários do poder. Assim, a criação de um demos europeu e uma maior participação dos cidadãos no processo democrático serviriam como fontes para tal legitimidade, já que reduzem o crescente hiato entre princípios e práticas, entre os destinatários de uma ordem política e os responsáveis pela mesma. Contudo não existe solução assim tão simples.
As conseqüências de uma situação de distância, que configuram um claro déficit democrático, podem ser das mais variadas, passando desde o rompimento da ordem devido a sua vulnerabilidade quanto ao simples questionamento de comandos políticos, devido à situação dúbia da sua obediência.
Este fato é materializado no conceito de legitimidade proposto por Beetham e Lord (1998). Buscando trazer um pouco do que se discutiu no último capítulo, estes autores acreditam que se pode tomar emprestado os conceitos de legitimidade próprios do Estado-nacional e empregá-los à dita instituição. A legitimidade desta funcionará em três níveis, ou dimensões, que se complementam. Inicialmente tem-se a vertente normativa, composta de condições legais prescritivas, que mostra como o poder deriva de uma fonte legalmente autorizada. Em seguida, tem-se a dimensão da justificação da ordem, que mostra como as regras da primeira dimensão são aceitas pelos destinatários, havendo uma crença geral que aquela fonte de poder é devida e que os fins e critérios de governo são satisfatórios. Por fim chega-se à dimensão do consentimento, onde
as posições de autoridade são afirmadas através de procedimentos adequados (BEETHAM, D. e LORD, C. 1998, p. 3-4).
Para estes autores, uma instituição internacional pode se legitimar através da delegação de autoridade vinda de outros entes já tidos como legítimos (os Estados-nacionais ou outras instituições internacionais, por exemplo), entretanto este tipo de legitimação é indireta, mais fraco que um elo direito entre a instituição e os receptores da ação política. Pelo que já foi exposto na seção anterior, existe uma forte vinculação jurídico-econômica que reforça-se através de novos tratados e dos atos derivados dos mesmos (como a jurisprudência do TJCE, por exemplo). Entretanto, isto não parece ser o bastante.
A mudança institucional da União Européia, de ente cooperativo para integrativo de característica supranacional, fez com que o este governo começasse a interferir de certa forma na esfera privada dos cidadãos individualmente, fato que tornou o sistema de legitimação através de delegação a princípio insuficiente. Faz-se necessário “lutar contra a lenta erosão democrática que vem com o processo de integração europeu” (KOHLER-KOCH, B. 1999, P. 1).
A declaração de Laeken é um dos primeiros documentos a oficializar o problema deste déficit. Os itens mencionados em sua agenda são: o estabelecimento de uma demarcação mais precisa e transparente dos poderes entre a União Européia e os Estados Membros; o status da Carta de Direitos Fundamentais da União; a simplificação dos Tratados; o papel dos Parlamentos Nacionais na União. Diz a declaração:
No interior da União, há que aproximar as instituições européias do cidadão. Os cidadãos subscrevem, sem dúvida, os grandes objectivos da União, mas nem sempre entendem a relação entre esses objectivos e a actuação da União no quotidiano. Pedem às instituições que sejam menos pesadas e rígidas e, sobretudo, mais eficientes e transparentes. Muitos consideram também que a União se deve dedicar mais às suas preocupações concretas e não entrar em pormenores em domínios que, pela sua natureza, poderiam ser confiados com vantagem aos eleitos dos Estados-Membros e das regiões. Alguns vêem mesmo nisso uma ameaça à sua identidade. Mas, o que é porventura ainda mais importante, os cidadãos consideram que, demasiadas vezes, tudo é combinado nas suas costas e desejam um maior controlo democrático (UNIÃO EUROPÉIA, Declaração de Laeken).
Nota-se que o problema de legitimidade da União Européia, para ser melhor entendido, deverá ser analisado nos diversos níveis propostos por Beetham e Lord, buscando atingir aquela ordem social moralmente vinculante colocada por Weber. Simplificando o que já foi colocado, a primeira dimensão, normativa e legal, e a terceira, do processo de delegação de poder, seriam aquelas mais ligadas ao conceito de democracia, já que é nestes níveis onde se vê a legitimidade formal e institucional e o processo democrático. Já a segunda dimensão, a de justificabilidade normativa, divide-se em critérios de legitimidade social, ou seja, de identificação ou legitimidade de input (onde existiria a relação de accountability entre o governante e o governado), e em critérios de avaliação de performance, ou legitimidade de output (DE JONGHE K., e BURSENS, P. 2003, p. 10).
O trecho transcrito da declaração de Laeken aborda todos estes pontos. Aproximar as instituições européias do cidadão, aumentar a transparência destas e respeitar as identidades contribuiria para a legitimidade de input, enquanto torná-las mais eficazes aumentaria a legitimidade de output. Um aumento na transparência e uma maior simplificação dos tratados pode levar à elaboração de uma carta constitucional, que contribuiria para dimensão da legalidade. Já aumentar o controle das instituições, deixando claras as divisões entre competências do Estado membro e da União, além do aumento das outras dimensões colocadas anteriormente contribuiria para o desenvolvimento democrático da União.
A participação popular atualmente limita-se a referendos oriundos da legislação local e ao voto para o parlamento europeu. Entretanto nota-se um sensível distanciamento entre o cidadão e a instituição comunitária européia, notadas especialmente nos referendos, como se viu no “não” irlandês ao tratado de Nice, no “não” dinamarquês ao tratado de Maastricht e nesta tentativa de se ratificar uma tratado constitucional no não holandês e francês.
O presidente do Parlamento Europeu, Joseph Borrell Fontelles, em declaração oficial lembrou, logo após o não francês, que nove Estados-Membros (representando 49% da população européia) já haviam ratificaram o tratado. Entretanto, em sua declaração, alertou que os deputados europeus e nacionais devem tomar mais de seu tempo para explicar a verdadeira escala do que se tem
em jogo, já que algumas questões relevantes têm apenas solução quando tratadas no nível europeu. Em outras palavras, existiria uma maior eficiência governamental para tratar de determinados assuntos (predominantemente econômicos) ao se agir em bloco.
Este fato deve ser analisado por duas vertentes. Inicialmente, o dado de que 49% da população haveria ratificado o tratado é duvidoso. Até o presente momento, de todos os países que aprovaram o dito tratado apenas a Espanha o fez com participação popular. Outro país, Luxemburgo, também já promoveu um referendo cujo resultado fora positivo em favor do tratado, porém devido ao seu processo legislativo diferenciado, ainda resta uma votação pelo parlamento. Neste, um dos países que mais se identifica com a cidadania européia segundo pesquisas do Eurobarometer, teve apenas 56,52% dos votos em favor do dito tratado. Outro ponto interessante que se extrai da declaração do dito presidente resta na eficiência da ação em bloco37.
Duas linhas de pesquisa, ligadas às duas questões mencionadas (participação do povo e eficiência na ação) tentam trazer maior legitimidade democrática à União Européia. A primeira considera o que se chamaria de “legitimidade pelo povo”, ou de input. Esta vê a legitimidade democrática da União carente de uma identidade comum do povo europeu, que poderia inclusive vir de uma identidade complementar a nacional, onde a delegação de poder se faria através de eleições de âmbito continental com representação majoritária.
A segunda, mais coerente e realista, traz o que se chamaria de uma legitimação indireta, onde existe um processo de autorização doméstica à escolha dos representantes do governo europeu (e não uma escolha advinda de um povo que ainda não se identifica como participantes de uma mesma identidade). Esta visão não requer uma identidade comum, mas sim interesses comuns, que são legitimados através da produção de outputs favoráveis a estes interesses.
Apesar da primeira visão parecer “mais democrática”, ela também é “menos realista”. Vários são os estudos que abordam a necessidade ou a impossibilidade da criação de um demos europeu, que justificaria a ordem supranacional e seus comandos normativos. A grande maioria conclui de forma
37 Uma tabela, acompanhada de um mapa, mostra no anexo I a evolução da ratificação do Tratado
pessimista, principalmente devido ao fato de não existirem elos de confiança entre os diversos povos da Europa, que tornaria possível implementar uma decisão da maioria com a confiança de respeito a direitos das minorias. Em outras palavras, não se tendo uma relação clara da fonte do poder normativo, torna-se difícil estabelecer relações de accountability, especialmente a do tipo de input. Talvez seja a hora de virar os olhos para um outro lado da questão, sendo possível extrair do dito governo supranacional outro tipo de controle popular, também sujeito a responsabilização pelos seus atos, em processos de accountability por output. Estes mecanismos são por demais importantes já que a subordinação indireta, ou poder legitimado indiretamente, tem uma grande propensão à ser instável, inadequado e ineficiente, devendo existir fortes armas para o controle adequado do mesmo (MUNTEAN, A.. M., 2000, p. 3).
Também corroborando este pensamento, em palestra proferida
Não é viável ou desejável tentar democratizar a União Européia completamente e imediatamente. Não só os políticos não saberiam como fazê-lo, como também não existe evidência relevante que mostre que os europeus o querem. Nada poderia ser mais perigoso para ao futuro de uma possível Euro-democracia do que lançá-la a cidadãos que não estão preparados para ela, e que continuam a acreditar que os interesses e paixões devem ser discutidos nacionalmente e não supranacionalmente38 (SCHMITTER, P.C. et. al., 2000, p. 2).
O que se busca então são formas de accountability que não estejam ligadas a procedimentos eleitorais, já que devido a linha de delegação posicionar o cidadão em local distante do ator político, esta forma de accountability seria igualmente fraca. Antes de tratar propriamente a legitimação por output, passa-se a entender a legitimidade via input e suas deficiências no contexto atual.
38 Tradução livre do autor, originalmente: IT IS NEITHER FEASIBLE nor desirable to try to
democratize the European Union tutto e sùbito-completely and immediately. Not only would the politicians not know how to do it, but there is also no compelling evidence that Europeans want it. Nothing could be more dangerous for the future of an eventual Euro-democracy than to have it thrust upon a citizenry that is not prepared to exercise it, and that continues to believe its interests and passions are best defended by national not supranational democracy.
3.6 Legitimidade de Input: identificação – problemas de sua