A expansão do terminal de contêineres de Salvador é uma obra de alta espe- cificidade e envolve enormes volumes de investimento. Investimentos em pátios, cais, draga- gem, portêineres, trasntêineres, uma vez realizados não pode ser desfeitos. Eles precisarão ser depreciados com o volume das movimentações que serão adicionadas, pois o atual volume de movimentação já está depreciando os investimentos realizados até agora no terminal existen- te. Garantir o retorno do investimento para quem for realizá-lo é fundamental.
Existem pelo menos dois projetos relativamente elaborados (CODEBA e TECONSV) e mais uma opção alternativa apresentada pela USUPORT no 4º. Encontro Anual de Usuários dos Portos de Salvador e Aratu, realizado em Dezembro de 2008. As divergên- cias em torno do que é melhor para a Bahia e para Salvador, entre outras coisas, têm causado à postergação de decisões que há muito já deveriam ter sido feitas e materializadas em um projeto da CODEBA com o apoio dos usuários do porto e do TECONSV. O Quadro 5.5 re- sume alguns pontos divergentes entre três dos agentes mais importantes no processo de dis- cussão sobre a expansão da capacidade de movimentação de contêineres.
TECONSV CODEBA USUPORT
Licitação Não. Expansão via
operador atual Sim Sim
Direção Norte Norte Norte e Sul
Investimento TECONSV Investidor privado + governo a fundo perdido
Investidor privado Manutenção do
monopólio Sim Não Não
Existência de movimento para comportar dois
terminais Não Sim. Sim
Projetos
Elementos
E
Quadro 5.5 Projetos para o Porto de Salvador Fonte: CODEBA, USUPORT e TECONSV (2008)
O TECONSV propõe a expansão por si mesmo almejando maximizar a cap- tura das oportunidades reduzindo assim sua exposição à competição e às variações resultantes das incertezas econômicas, por natureza, dificilmente controláveis, pois extrapolam a influên- cia das organizações. Portanto, faz sentido para esse agente argumentar contrariamente aos outros projetos que diminuem suas oportunidades e aumentam os seus riscos. Por outro lado,
percebem-se diferentes opiniões entre os outros agentes envolvidos no segmento de carga conteinerizada.
O projeto da CODEBA é fisicamente semelhante ao do TECONSV, mas se diferencia no que tange á realização de uma licitação para que o novo terminal se estabeleça com outro operador portuário. A Trevisan Consultores, contratada pela CODEBA para dar um parecer sobre a viabilidade de expansão do terminal de contêineres concluiu que, mesmo no melhor dos três cenários elaborados, haverá necessidade da participação do governo para via- bilizar a criação do novo terminal. Essa conclusão é usada pelo próprio TECONSV como ar- gumentação para que a expansão seja feita pelo próprio TECONSV, mantendo assim o mono- pólio existente.
O projeto institucional da USUPORT defende a criação de um segundo ter- minal para fazer concorrência ao TECONSV e a permissão para que o TECONSV expanda sua área de forma independente em uma direção oposta à expansão inicial via outro operador portuário. Salvador ganharia assim mais capacidade e maior competição na área de cargas conteinerizadas. Mas, com base na leitura dos projetos, persistem as dúvidas sobre a garantia de que as movimentações futuras poderão depreciar adequadamente o investimento.
A falta de convergência é patente até mesmo dentro da associação de usuá- rios que tem uma proposta institucional contrária à do TECONSV. Dois armazenadores alfan- degários, membros da USUPORT, um deles entrevistado, e outro em discurso no 4º Encontro dos Usuários dos Portos de Salvador e Aratu, advogaram a expansão do terminal via o contra- to já estabelecido com o TECONSV. O entendimento é de que a expansão será mais rápida e feita por alguém que detém tecnologia e capital.
Percebe-se no ambiente portuário a manifestação dos pressupostos compor- tamentais fundamentais na teoria dos custos de transação: oportunismo e racionalidade limita- da. Oportunismo, como já mencionado no capítulo específico sobre custo de transação, se- gundo Williamson (1985), é a busca intencional e dolosa, empreendida pelos indivíduos pelos seus próprios interesses. Apesar das suas formas mais graves incluírem roubo, engano e a mentira, o oportunismo manifesta-se, como vemos, sutilmente, na divulgação parcial ou na retenção de informações importantes, ou ainda na distorção de informações e na tentativa de confundir a outra parte. Cada uma das propostas apresentadas mostra um caminho diferente como o melhor para o segmento de cargas conteinerizadas. A racionalidade limitada, que é a incapacidade humana de realizar a avaliação de todas as potenciais alternativas e das suas
conseqüências, somadas às assimetrias de informação existentes entre as partes, dificulta a análise racional e a definição da melhor proposta. Como o futuro é incerto, diante do oportu- nismo, da incompletude de informações e da racionalidade limitada, esse futuro será diferente para cada agente que o analisa e na forma de cada agente apresentar esse futuro para as outras partes. Está materializado então o solo fértil para divergências. Cada agente apresenta a sua solução como sendo a mais adequada à sociedade servida, mas em cada projeto, estão materi- alizados os interesses próprios de cada um dos agentes. Para o TECONSV a expansão do por- to via outro operador portuário é inviável, pois requer investimentos a fundo perdido do go- verno e não haverá movimentação suficiente para viabilizar o sucesso da operação dos dois terminais competidores. Para a USUPORT, a condição atual, com um só terminal de contêine- res, configura um monopólio, causa perda de carga baiana para outros portos e permite ações oportunistas do TECONSV que causam prejuízos à sociedade, como no caso da cobrança da THC2. Manifestam-se na cobrança de taxas adicionais na operação em horários noturnos, sábados, domingos e feriados, na exploração da armazenagem alfandegada que ocupa uma área nobre em um terminal com espaço muito restrito, na diminuição da franquia de tempo (free time) de 10 para 7 dias, entre outras reclamações. Contudo, como visto anteriormente, a análise dos dados de perda de carga demonstram que ela sempre existiu, não mostra até 2008, uma tendência de crescimento, é em parte função das distâncias envolvidas que colocam cer- tos portos como opções mais viáveis, também é causada por acordos comerciais entre produ- tores e companhias de navegação e pelo próprio tamanho da economia baiana que faz com que as cargas LCL migrem para portos concentradores. A CODEBA, até o momento não con- seguiu transformar as opções apresentadas em um projeto único, que represente os interesses da sociedade e que seja aceitável pelas partes envolvidas. Falha, nesse sentido, no seu papel de agente regulador e defensor do interesse público.
Os custos de transação provenientes do impasse associados ao entendimento do caminho para a expansão da capacidade de movimentação de contêineres no Porto de Sal- vador estão materializados de duas formas na percepção dos agentes entrevistados. Primeiro, a falta de decisão em como conduzir a expansão do segmento de cargas conteinerizadas no Porto de Salvador que, ao impedir os ganhos de escala pelo uso de navios maiores ou ao pro- vocar o escoamento de cargas por outros, exerce uma pressão nos custos do terminal, pressio- nando os preços para cima. Embora a análise das perdas de carga não coloque custos como fator preponderante na limitação do porto, é razoável assumir que, no mínimo, contribui para não atrair novas cargas. A segunda forma, difícil de mensurar, mas perfeitamente imaginável,
é o da perda de atratividade para novos negócios em Salvador e no estado da Bahia por falta de infra-estrutura logística portuária para o escoamento de cargas.
Como resultado das discussões entre as partes sobre a forma de expandir a capacidade de movimentação de contêineres, têm-se a geração despesas que são custos de transação ex-ante. Eles estão ligados ao processo de busca de informação e negociações na tentativa de estabelecer uma alternativa aceitável para as várias partes. Gasta-se tempo e di- nheiro com reuniões, consultorias, advogados e estudos, na tentativa de obtenção de informa- ções que não estão prontamente nem gratuitamente disponíveis. Essas ocorrências são mani- festações econômicas dos pressupostos comportamentais do ser humano comentados há pou- cos parágrafos atrás: oportunismo e racionalidade limitada, em pleno funcionamento. A se- guir, mais divergências serão exploradas e relatadas.
Se nas questões técnicas e econômicas existem divergências, somam-se a essas as divergências no âmbito da legislação. No 4º Encontro de Usuários do Porto de Salva- dor e Aratu (Dezembro, 2008), as advocacias da USUPORT, da CODEBA e da BCT, um dos consórcios interessados em participar da expansão, demonstraram ter opiniões diferentes so- bre a interpretação da legislação pertinente. A USUPORT defendeu a licitação, pois a consti- tuição determina que a exploração de atividade portuária é competência da União uma vez que se trata de serviço público e, serviços dessa natureza, só podem ser prestados pela inicia- tiva privada, se precedidos de licitação. Não obstante, a sua defesa da licitação, o advogado da USUPORT reafirmou a possibilidade de dispensa desse instrumento que é prevista em lei, mas citou Di Pietro.27
[...] a mutabilidade é inerente aos contratos de concessão, como a todos os contra- tos administrativos. Mas, a alteração deve respeitar determinadas limitações, co- mo a natureza do objeto, o interesse público, o direito do concessionário, a manu- tenção do equilíbrio econômico-financeiro. A observância do limite assegura me- lhor a licitude e a moralidade administrativa nos contratos administrativos, A alte- ração pode ser feita, porém com observância do limite legal.
Seguindo a sua linha de raciocínio, ele complementou que a dispensa de li- citação, que beneficiaria o TECONSV, só seria possível comprovando a inviabilidade técnica e econômica constante na legislação. A CODEBA, através do seu advogado, defendeu que o que precisa ser visto é o interesse público e não os interesses divergentes do setor econômico.
27 Comunicação oral do Sr. André Luiz Queiroz Sturaro, Assessor da Presidência da USUPORT, em apresenta- çao sobre os aspectos jurídicos da expansão do porto de Salvador, em dezembro de 2008.
Enfatizou, porém, que a possibilidade de dispensa de licitação é uma via concreta caso o novo estudo da CODEBA, já em andamento, não mostre a viabilidade técnica e econômica de um novo terminal. Esse é um ponto de divergência fundamental que precisa ser solucionado, pois será um divisor de águas no processo decisório.
O posicionamento do Diretor Geral da ANTAQ, Dr. Fernando Fialho, du- rante o mesmo encontro, foi em defesa da expansão do terminal pelo TECONSV seguida de um segundo processo licitatório disparado pelo crescimento da expectativa de volume de car- ga no futuro. Houve uma cobrança explicita ao governo local, ao setor empresarial e à CO- DEBA sobre uma definição de um projeto de consenso a ser levado à ANTAQ. Essa cobrança deixou claro que, ao contrário do que se imaginava, a CODEBA não tem um projeto oficial na agência apesar da importância e o tempo que já foi gasto na discussão da expansão.
Das apresentações e entrevistas realizadas com os agentes econômicos sele- cionados, é perceptível que qualquer alternativa oficialmente proposta pela CODEBA irá sus- citar questionamentos jurídicos. A leitura dos pronunciamentos e das informações coletadas nas entrevistas é que a CODEBA, como representante da União e do interesse público, para quem foi delegada a regulação do setor, não está desempenhando o seu papel de entidade re- guladora de forma adequada. Esse papel é fundamental, pois, seguindo Williamson (1985), na presença de oportunismo, racionalidade limitada e de ativos de alta especificade, e na au- sência de competição (Quadro 4.2 Atributos do processo de contratação., a forma de contrata- ção das transações precisa ser verticalizada, dominada por uma única entidade, ou seja, a fir- ma. Esse padrão ele classifica como hierarquia. No caso de portos públicos, essa forma só pode se materializada na empresa governamental ou na regulação, no sentido diminuir os cus- tos de transação. A regulação é, portanto, fundamental para definir o melhor caminho para a defesa dos interesses da sociedade, preservando a adequada remuneração dos investimentos privados dos operadores portuários privados. A CODEBA precisa liderar o processo de dis- cussão e negociação entre as partes de forma clara, contínua e no ritmo adequado. Isso não tem acontecido e os motivos são explorados a seguir.
Um caminho para o entendimento do imbróglio passa pela estrutura de go- vernança estabelecida para o processo de regulação. A CODEBA se relaciona com três outras estruturas superiores. A ANTAQ, o Ministério dos Transportes e com a Secretaria Especial de Portos, que tem status de ministério. Alguns agentes, incluindo o TECONSV, indicaram que as mudanças ou fragilidades dessas estruturas acima da CODEBA têm tido fortes impactos na
ação da reguladora. Desde que o problema da expansão do terminal entrou em voga, cinco mudanças de diretoria da CODEBA e duas mudanças de Ministério ocorreram. Na última mudança na direção da autarquia, apesar das negativas do diretor, a mídia local divulgou que o motivo foi a discordância no processo de encaminhamento da expansão do terminal entre a estrutura local (CODEBA) e as estruturas superiores (Secretaria de Portos), na pessoa do mi- nistro Pedro Brito, do Partido Socialista Brasileiro28. As mudanças e os cargos vagos parali-
sam o processo decisório e a ação regulatória. Além disso, é fato conhecido o costume dos governos brasileiros de usar os vários escalões da burocracia do Estado como moeda de troca para os apoios políticos dentro do congresso para a formação ou manutenção da chamada base aliada. A própria criação da Secretaria de Portos, com status de ministério, foi alvo de diver- gências dentro da base aliada, pois passava parte das atribuições sobre os portos do Ministério dos Transportes que é área do PR - Partido da República para a secretaria que é área do PSB. Na página do ministério, pode-se ler que apesar da criação da Secretaria Especial de Portos, no ministério ainda permanecem as atribuições de formulação, coordenação e supervisão das políticas, a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação, a definição das prioridades dos programas de investimentos e aprovação do plano de outorgas. Ao visitar o site da SEP, o internauta pode ver que parte das atribuições do MT também são atribuições da secretaria.
“Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR) é res- ponsável pela formulação de políticas e pela execução de medidas, progra- mas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infra-estrutura dos portos marítimos. Compete ainda à SEP/PR a participação no planejamento estraté- gico e a aprovação dos planos de outorgas, tudo isso visando assegurar segu- rança e eficiência ao transporte marítimo de cargas e de passageiros.” (SEP, 2008)
A SEP declara ainda no seu site que os portos públicos que permanecem no âmbito federal são administrados pelas companhias de docas e estão vinculadas á secretaria. Entretanto, as companhias de docas, no caso da Bahia, a CODEBA, têm como função local desempenhar o papel de agente regulador e, portanto, estão ligadas à ANTAQ, agência vincu- lada ao MT.
A existência de várias camadas nessas estruturas implica, portanto em dele- gações de responsabilidade entre os vários níveis, duplicidade de papéis e na possibilidade de
28 Notícia divulgada pelo Jornal A Tarde no dia 03 de Dezembro de 2008, retransmitida pela USUPORT, pela CODEBA e Tribunal de Contas da União em seus sites.
perda de controle do agente pelo principal, resultando em custos de transação. (CABRAL, 2006) No caso da CODEBA, a disputa entre os partidos para a indicação da presidência do órgão deixa claro que mais do que os interesses da sociedade estão envolvidos. Stigler (1971 apud CABRAL, 2006), refaz a leitura da visão clássica do papel regulador ao reconhecer que a realidade mostra que a ação de grupos de interesse pode ter um papel importante no papel regulatório ao capturar o principal e enviesar as regulamentações em seu favor. Essa captura é realizada devido o interesse dos legisladores em permanecer na estrutura pública ou legislati- va e ao apoio dos grupos de interesse em contribuições de campanha e benefícios pessoais. A teoria de agência já mostrou que não existem garantias que os legisladores irão defender os interesses dos eleitores. Apesar de a democracia ser a melhor solução para a criação de uma estrutura institucional forte que possa coibir esse tipo de comportamento, não é possível igno- rar o baixo grau de racionalidade do eleitor na hora de exercer o seu direito. (NORTH, 2007)
A partir das entrevistas, conclui-se que, na opinião dos agentes, os quadros da CODEBA em 2008 são mais técnicos de que no passado, mas que ainda assim são influen- ciados pela política na medida em que suas indicações são frutos da luta política pela ocupa- ção de cargos nas estruturas governamentais. A leitura dos currículos da diretoria da CODE- BA em 2008 confirma o entendimento dos entrevistados. O diretor presidente, o diretor admi- nistrativo e o diretor de infra-estrutura e gestão portuária detêm formação na área de engenha- ria, com especializações no segmento de transporte aquaviário. O diretor financeiro também possui graduação em engenharia, mas vem de outro campo de atuação profissional dentro do serviço público.
Na tentativa de ouvir todas as partes e obter um entendimento amplo sobre a existência de custos de transação no ambiente portuário de cargas conteinerizadas, o autor abordou também esse tópico na entrevista com o TECONSV, na pessoa do seu diretor e do gerente de operações. Entretanto, todos os dois executivos se abstiveram de se aprofundarem na análise desses custos, principalmente no que toca aos oriundos da ação da CODEBA. O diretor do TECONSV alegou que o momento não era propicio e assinalou que o entrevistador iria saber em breve de desenvolvimentos dentro do ambiente portuário e que não achava ade- quado tecer comentários no momento. Diante da impossibilidade de comentários mais deta- lhados sobre a qualidade dos quadros da CODEBA na visão de quem é regulado, o aspecto importante a ressaltar é o que diz a teoria ao referir-se a necessidade do principal ter conheci- mento técnico suficiente para poder fiscalizar o agente. Se isso não acontece, a autoridade formal não corresponde à autoridade real. O poder de decisão é passado então para as mãos do
agente. (CABRAL, 2006) A autoridade sai do regulador e vai para as mãos do regulado. Esse é um ponto comum na literatura sobre regulação que afirma que, normalmente, o regulado detém mais informações do que o regulador. Portanto, as assimetrias de informação que estão ligadas a racionalidade limitada e aos oportunismos dos agentes se tornam fatores importantes na qualidade da regulação.
Na discussão cabe ressaltar em um processo decisório como o da expansão da capacidade de movimentação de carga conteinerizada na Bahia. O TECONSV, diante da experiência acumulada ao longo dos anos de operação, possui hoje um conjunto de conheci- mentos e ativos que o faz detentor de vantagens na avaliação da sua participação no processo de expansão do porto. A instalação de um segundo terminal concorrente ao TECONSV, se- gundo o estudo preparado pela Consultoria Trevisan e encomendado pela CODEBA, necessi- taria de investimentos públicos para viabilizá-lo da ordem de R$ 34.000.000,00 ao contrário da expansão de capacidade proposta pelo TECONSV que não requer investimentos por parte do governo. Nas entrevistas, a percepção dos outros agentes que a saída mais rápida para o gargalo seria a opção via TECONSV, embora isso reforce a sua posição monopolista. É ne- cessário, contudo, apontar que parte dos entrevistados, os interessados em um segundo termi- nal independente, criticaram a qualidade do relatório Trevisan afirmando que ele não repre- senta a realidade e portanto, contêm informações que não traduzem a realidade.
Para dar um fechamento à questão da lentidão do processo decisório, faz sentido retornar a discussão da interpretação da legislação e dos futuros questionamentos jun- to aos tribunais. É perceptível o apego dos advogados ouvidos durante o 4º Encontro de Usuá- rios dos Portos de Salvador e Aratu ao texto da lei na tentativa de extrair interpretações que são convenientes a cada uma das partes. Esse processo é típico do caráter normativo do siste- ma jurídico brasileiro em comparação com sistemas consuetudinários (common law) aplica- dos em outros países, como por exemplo, os países que herdaram sistemas jurídicos da Ingla- terra. Os sistemas baseados em common law têm características próprias que fazem com que