L’espace produit

L’aménagement rural n’est qu’une des composantes de la recherche de l’équité spatiale. Issu de l’intervention publique sur son territoire, il témoigne des rapports entre un pouvoir et son espace social. L’espace de l’aménagement rural est avant tout un espace produit par des politiques publiques. Nous en donnons ci-dessous les principes essentiels, cadres des analyses des chapitres suivants.

La production de cet espace territorial n’est pas issue d’une politique, mais de la confrontation des politiques d’aménagement : le nombre d’intervenants institutionnels multiplie le nombre de stratégies. Toutes ne sont pas antinomiques. Bien au contraire, l’action publique, quelle qu’en soit l’origine (Communautés européennes, départements ministériels, Région, Départements...) intervient dans l’aménagement rural dans la même perspective d’homogénéisation spatiale, selon des critères utilitaristes de préférence spatiale.

La diversité des objectifs et la multiplicité des partenaires dans l’action de compensation ne sauraient cacher l’unité des logiques d’intervention fondée sur la rationalité économique et la dépendance symbolique, le

mimétisme (chapitre 2). Ces productions de l’aménagement rural font

l’objet de discours et de pratiques variés, mais tous basés sur des concepts d’égale segmentation de la redistribution : aucune philosophie éthique ne les guide.

La concurrence entre les logiques techniques impliquées par les différents pouvoirs sur les espaces qu’ils délimitent comme terrain de leur action tisse la trame des conditions initiales du système de production.

Celles qui ont marqué durablement la structuration de l’espace rural aquitain seront exposées ici, sans pour autant vouloir dresser un tableau exhaustif des tenants et aboutissants qui intéresseraient peu la perspective qui est la nôtre : il en existe, par ailleurs, d’excellentes synthèses (HOUEE, 1989 ; CHOSSON, 1990 ; ALPHANDERY, 1989...) auxquelles nous renvoyons le lecteur intéressé.

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1. L'espace de la décision

Par ailleurs, dans le but d’étendre la connaissance scientifique de la justice spatiale, la méthode de résolution des énigmes que se donne cette recherche exige une exploration fine des anomalies de la production de l’aménagement rural. L’espace de l’expérimentation doit permettre d’y relever des faits collectés de différentes façons. L’Aquitaine est un lieu comme un autre pour le décryptage de ces paradoxes, ce n’est pas un cas. En effet, l’examen approfondi des faits nécessite non seulement la référence aux textes, aux discours, aux intentions écrites ou verbales, mais également un suivi de la mise en œuvre sur le terrain des pratiques. L’important délai nécessaire au déroulement de ces investigations, la durée des études approfondies de terrain, indispensables pour déceler les phénomènes et les interpréter, requièrent une expérimentation longue. Pour des raisons évidentes de proximité, parce que le nombre de travaux qui nous ont été confiés à l’échelon local, départemental et régional (voir bibliographie) le permettait, le choix du lieu de l’expérimentation est celui de l’expérience du chercheur : l’Aquitaine.

Cette région n’est pas choisie en raison d’une quelconque spécificité des phénomènes étudiés : il n’y a pas réellement de raisons pour qu’elle soit plus représentative que d’autres à cet égard. C’est une zone d’expérimentation et de réflexion scientifiques dans laquelle le chercheur a l’immense avantage — impératif en aménagement — d’être intégré.

Enfin, la mise en œuvre de ces outils à travers l’espace aquitain évite le recours à la monographie géographique : cette recherche souhaite

améliorer la connaissance d’une intervention spatiale à travers les finalités de l’action, et non à travers ses résultats.

Les politiques d’aménagement rural ne datent pas de 1946 : fondamentalement, leur mise en œuvre commence avec la sédentarisation humaine : en Aquitaine, le village gallo-romain, wisigoth, le système féodal, le monastère médiéval, les granges des commanderies des ordres militaires, les coutures, les bastides, l’assèchement des marais du XVIe siècle... laissent l’empreinte d’une politique d’aménagement de l’espace, de sa transformation en territoire, espace dominé, socialisé, produit. La centralisation royale, diversement relayée et amplifiée par la Révolution, imprègne l’état d’esprit et les idéaux des futurs aménageurs tout comme les attentes des populations. L’épisode centralisateur de la Révolution a permis de défendre ses conquêtes politiques et sociales. Mais la Constitution de 1793 ne sera jamais appliquée dans ses fondements de quête de l’équité. La Constitution bonapartiste de l’An VI remplace l’élection par la nomination directe des responsables locaux (maires, préfets). L’autonomie locale devient ennemie de la Nation. Elle sera un temps récupérée par l’extrême droite (pour Maurras, seule la monarchie peut régionaliser ; pour Barrès la région est le fondement même du nationalisme). Sous couvert de régionalisme, le gouvernement de Vichy réalise une simple déconcentration du pouvoir qui permet de renforcer l’emprise de l’État sur la vie locale.

Ce découpage homogène de « l’espace produit » commence à gêner considérablement l’action des pouvoirs publics à la recherche d’une

meilleure répartition de la richesse : le décret MENDES-FRANCE du 5

janvier 1955 sur la décentralisation industrielle, les décrets PFIMLIN sur les programmes d’action régionale, la création des CODER de 1964, la réforme régionale de 1969 ont été sous-tendus par la logique économique et portés par les Comités d’expansion locaux.

La région « E.P.R. » de 1972 — " association de départements pour coordonner leur action » (G. POMPIDOU), l’action croissante des conseils généraux et des communes dans les domaines de l’aménagement ont préparé la décentralisation de l’aménagement rural, issue de tout ce mouvement, confortée par les acquis locaux, mais chargée encore des

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1. L'espace de la décision

1. L’État et l’espace rural aquitain

) les logiques de la reconstruction (1945-1960)

Jusqu’à la crise économique de 1973, les politiques d’aménagement rural se réduisent à un ensemble de mesures et d’équipements qui accompagnent la modernisation de l’agriculture et la mise à niveau des services collectifs des collectivités rurales (électrification, adduction d’eau potable, voirie communale).

L’intervention des pouvoirs publics se fonde sur le niveau d’utilité des services, considérés comme consommation sociale comparable d’un individu à un autre. Les principes qui président à ces politiques se fondent sur des principes d’égale distribution : « à chacun la même chose ».

Les trois premiers Plans de Modernisation et d’Équipement confient aux corps du Génie rural et des Ponts et Chaussées la modernisation des campagnes sur l’ensemble du territoire français. Le Ministère de l’Agriculture consacre de 1945 à 1953 plus de 25 % de son budget aux dépenses d’équipement des communes. Ses pratiques restent très centralisées, concentrées au mieux au niveau du chef-lieu du département. THOENIG (1973) montre comment le corps des Ingénieurs des Ponts et Chaussées, plus souple et — paradoxalement, en milieu rural — plus près du terrain, va devenir peu à peu le conseiller et le maître d’ouvrage délégué de la quasi-totalité des collectivités locales.

Plus qu’à une politique d’aménagement, l’État se livre dans l’immédiat après-guerre et jusqu’en 1967 (Loi d’Orientation Foncière) à une juxtaposition d’orientations et de mesures qui accompagnent la restructuration de l’agriculture, la poursuite des grands programmes et l’essai d’une politique agricole : les propositions de développement rural restent, jusqu’au Vème Plan, tributaires de la modernisation des activités agricoles et des équipements collectifs classiques.

Les quelques tentatives de vision globale de l’aménagement restent marginalisées dans les Comités d’Expansion et portées par quelques personnalités (Philippe LAMOUR à Paris et en Languedoc, Edgar PISANI,...).

L’absence de référence à une éthique de l’intervention spatiale marque les pratiques du Génie rural dans les politiques rurales de cette période et présage, déjà, de l’effondrement de l’espoir qu’il mettait dans la constitution d’un « grand ministère du développement rural » : absence de prospective et d’objectifs à long terme en dehors des logiques

du rôle et de l’action de la Compagnie d’Aménagement rural d’Aquitaine (CARA).

Les premières sociétés d’aménagement rural voient le jour en 1954, vouées dès l’origine à des problèmes spécifiquement agronomiques (mise en valeur des terres, irrigation, installation d’agriculteurs) et leur orientation progressive vers des opérations d’aménagement intégré, vers une prise en compte de l’hétérogénéité de l’espace social achoppera sans cesse jusqu’à aujourd’hui : n’est concerné que le secteur agricole productif, l’intervention excluant toute approche spatiale de l’aménagement.

Outre les campagnes de promotion (établissement à la terre), les aides à la mutation structurelle du tissu agricole par la fixation des migrations, puis l’équipement hydraulique (drainage-irrigation) et l’aménagement global de l’exploitation, chaque société régionale d’aménagement rural s’est vu confier par l’Etat une mission spécifique à laquelle elle s’est attachée bien au-delà du transfert des compétences État-collectivités locales de 1983 : leur constitution initiale en personnel technique exclusivement composée d’ingénieurs agronomes freine toute évolution interne des logiques d’intervention. L’espace est encore aujourd’hui ramené à l’activité de production et d’équipement. La Société d’Aménagement des Friches et Taillis de l’Est (transformée aujourd’hui en SAFER) développe une logique de constitution d’« exploitations viables », la Compagnie d’Aménagement du Bas-Rhône et du Languedoc une transformation du vignoble languedocien (producteur, à l’époque, de « bibine » selon l’expression du ministre Christian BONNET) en zone maraîchère, la Compagnie d’Aménagement des Landes de Gascogne (C.A.L.G., née en 1958, transformée en 1972 en Compagnie d’Aménagement rural d’Aquitaine- CARA) la réalisation des grands défrichements landais et l’implantation d’exploitations nouvelles destinées à accueillir les « Pieds-Noirs », la Compagnie d’Aménagement des Côteaux de Gascogne (C.A.C.G., 1959) l’équipement hydraulique du Gers et du piémont pyrénéen, la Société pour la Mise en Valeur de l’Auvergne et du Limousin (SOMIVAL, 1962) le maintien des activités agricoles de montagne et l’aménagement des burons (granges d’altitude), la SOMIVAC corse des fonctions similaires à celles de la C.A.L.G.

La tutelle exercée dans les années 1950 sur ces sociétés d’économie mixte par les Services régionaux du Ministère de l’Agriculture limitera jusqu’en 1983 l’exercice de leurs compétences à l’achat de terrain, leur mise en valeur, leur location par bail emphytéotique (cas landais), l’amélioration des structures déjà existantes avec une priorité sur le foncier et les facteurs de production.

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1. L'espace de la décision

espace, entre des stratégies concurrentes, les choix initiaux dans les règles

du jeu de l’exercice de la solidarité n’ayant pas été précisés. La justice

spatiale recherchée est écartelée entre des logiques sectorielles.

Toutes les politiques lancées par l’Etat en Aquitaine rurale depuis la guerre jusqu’en 1960 répondent à des impératifs de logique de reconstruction, de programmation à court terme, sans plan d’ensemble ni projet dont on aurait étudié la cohérence entre les différentes composantes de l’espace social. Les pratiques qui s’instaurent pendant cette période marquent, pour quelques décennies, l’éthique des interventions sur l’espace rural aquitain. Faute d’échapper à une vision utilitariste, elles restent sous la surveillance des bénéficiaires de l’utilité, notamment ceux des lobbies terriens.

) les logiques de la croissance (1960-1973)

Le Plan intérimaire de 1960-1961 affirme, à côté des mesures habituelles en faveur de l’habitat rural, des équipements collectifs et du tourisme, la volonté d’intégrer ces diverses activités dans les programmes d’action régionale qui « devront assurer le maintien ou la création de structures agricoles adaptées aux productions régionales à développer et susceptibles de procurer de l’emploi, dans les meilleures conditions de productivité, à un maximum de population active agricole, dresser un inventaire des ressources et possibilités de production avec l’indication des vocations naturelles et des moyens économiques et humains dans les petites régions agricoles (...) » ; le IVe Plan (1962-1965) reprend les lois d’orientation agricole de 1960 et 1962 et l’intégration des logiques de croissance par restructuration agricole, avec ses conséquences humaines (« diminution prévue, acceptée, humanisée » de la population agricole). Il mentionne, pour la première fois, les industries agroalimentaires qu’il convient de regrouper, l’artisanat rural à moderniser, le tourisme à promouvoir. Le Vème Plan (1966-1970) établit une relation entre planification et

aménagement (chapitre 2).

Le Ministère de l’Agriculture apparaît comme l’inspirateur de l’aménagement rural durant cette période : la légitimité qu’il a conquise dans la modernisation de l’activité agricole régionale lui permet de revendiquer la globalité de l’intervention sur les espaces ruraux.

Son intervention spatiale sera, là encore, utilitaire.

Les Zones Spéciales d’Action Rurale, instaurées par la Loi d’orientation de 1960, visent l’attribution de crédits spéciaux à des zones économiquement en difficulté. Elles constituent l’un des tout premiers zonages de l’espace rural. L’action de l’État-aménageur fait la distinction

particulières à l’investissement agricole. C’est une reconnaissance d’un droit à la différence pour les régions en réelle difficulté tout autant qu’une capacité d’intervention donnée à une administration pour gérer 90 % de l’espace français. Justifiée par le discours gaullien (de la J.A.C. puis du C.N.J.A., à l’origine) de l’égalité et de la parité de revenu ville-campagnes, cette expérience s’est attribué l’objectif de « découper le territoire rural autour de villages-centres qui devraient bénéficier d’une concentration relative des équipements collectifs, la définition, pour chaque secteur envisagé, des actions susceptibles d’aboutir à une parité d’équipement, à une égalisation des chances entre la ville et la campagne » (LEYNAUD, 1971). Mais les 22 Secteurs Pilotes d’Aménagement rural, mis sur pied en 1962 pour étendre l’expérience aux autres secteurs d’activité des campagnes, ne débouchent que sur quelques études qui vont rester dans les placards du Ministère de l’Agriculture. Cette expérience « malheureuse » marque surtout l’isolement du Ministère qui ne peut convaincre les acteurs locaux ou les autres administrations faute d’une logique d’action qui dépasse la simple intervention utilitariste au profit d’un secteur d’activité. Elle ne laisse, en Aquitaine, aucune trace tangible et sa non-application traduit bien l’escamotage de la réflexion sur la recherche de l’équité spatiale. Il faudra les aiguillons puissants de la concurrence de la DATAR (qui lance la politique de rénovation rurale en octobre 1967) et du Ministère de l’Équipement (premier gestionnaire des mesures de la Loi d’Orientation Foncière en décembre 1967) pour que le Ministère de l’Agriculture réagisse, revendique et obtienne un renforcement de son action en faveur de l’aménagement rural. Cette vigueur nouvelle n’est pas liée à la perception d’une quelconque « ardente obligation » à rechercher l’équité spatiale : elle vise seulement à donner au corps du G.R.E.F. le rôle de conduire les instruments « verts » de la panoplie des procédures nouvellement instituées : le Commissaire à la rénovation rurale est généralement issu de ses rangs, l’animation de la mise en place des Parcs Naturels Régionaux lui échoit (sous l’œil vigilant de la MIACA pour le Parc Naturel Régional des Landes de Gascogne), tout comme lui revient la maîtrise technique des Plans d’Aménagement rural (PAR), catalogues établis sous l’autorité préfectorale des priorités d’équipement (encore et toujours) et de restructuration économique à mettre en œuvre localement dans le cas, d’occurrence faible en Aquitaine, où des subventions pourraient y être affectées.

Le PAR n’est qu’un document d’orientation, opposable aux seuls services administratifs. Il s’agit d’un programme rationnel sans référence précise à des principes de justice spatiale, qui n’inspire pas de contraintes, censé assurer, à l’échelon intercommunal, la cohérence des équipements et des activités. Conçu à l’origine comme un document administratif, le

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1. L'espace de la décision

pas pour autant obligatoire). La D.D.A., sous couvert du Préfet, reste totalement maître de la procédure.

Ce document sera vite considéré comme inutile, car il ne confère aux collectivités aucun moyen financier pour réaliser les actions définies et la Loi de transfert des compétences de 1983 y fera succéder les Chartes intercommunales (chapitre 3).

L’administration de l’agriculture ne suivra pas massivement, en Aquitaine, la première phase expérimentale de réalisation (1970-1974), Georges Pompidou non plus, qui bloquera le lancement d’une deuxième tranche. Mis à part le cas pyrénéen (3 plans seront lancés en Pyrénées- Atlantiques contre un seul dans chacun des autres départements) la procédure connaît peu de succès auprès des élus locaux sollicités par les services préfectoraux. Seulement 7 des 232 PAR mis à l’étude en France de 1971 à 1983 sont aquitains. Pendant la même période, la région administrative de Poitou-Charentes en lancera 12, la Franche-Comté 15, la Bretagne et le Nord–Pas-de-Calais 17, Midi-Pyrénées 21 et la région Centre 24.

Mais l’esprit participatif demeure (chapitre 2) et fait son chemin au niveau local. Les tenants du développement local sauront user de cet aspect positif initié par le PAR pour mettre en place des politiques spatiales plus « utiles » (la politique des pays qui suivra prévoit des enveloppes financières dont l’affectation est négociable localement).

Ainsi provoqué, le Ministère réorganise ses services et crée une Direction de l’Aménagement et des Structures (l’appellation recouvre a elle seule la symbolique conférée à l’aménagement) qui coiffe toutes les questions relatives aux outils de la production : hydraulique, structures foncières, équipement rural. L’Atelier Central d’Études et d’Aménagement rural (ACEAR) anime un réseau régional d’Ateliers régionaux d’Études

économiques et d’Aménagement rural (AREEAR) chargés de fournir les

études et de marquer la présence du Ministère, sur le terrain, aux côtés des autres services déconcentrés de l’État. Parallèlement, chaque Direction départementale de l’Agriculture se dote d’un ou de plusieurs chargés d’études d’aménagement rural, représentants de l’Administration agricole dans les réunions de concertation préalables à la mise en place des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (S.D.A.U. des grandes villes aquitaines, du bassin d’Arcachon et de la presqu’île médocaine) et des Plans d’Occupation des Sols.

L’aménagement rural n’est pas du tout perçu, en la matière, comme un instrument de recherche de l’équité spatiale. C’est, au mieux, un encadrement des effets de la croissance économique et de l’occupation du sol (la côte aquitaine et les parcs naturels sont surtout perçus comme les lieux du repos des citadins), au pire, une tentative de rééquilibrage de la

L’aménagement rural, réduit de manière récurrente par le G.R.E.F. à l’intervention agricole, est perçu par les autres acteurs comme une « illusion économique » (JUNG, 1971) qui exclut les approches intersectorielles des villes et de leur zone d’influence.

La Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR) va reprendre à son compte dès 1967 la politique des zones spéciales d’action rurale en tentant de l’ intégrer avec les politiques sectorielles. Cette politique de rénovation rurale connaît sa grande période fédératrice de 1969 à 1975. En décloisonnant les concours financiers, elle se propose d’intervenir sur les espaces réputés en difficulté : le département de la Dordogne, puis des Landes et le massif pyrénéen sont concernés en Aquitaine. Les crédits spéciaux affectés à tous les types de projets et initiatives dès lors qu’ils sont relayés par les services de l’État contribuent, pour une grande part, à la mise à niveau de ces secteurs fragiles. Cette politique d’intervention spatiale, qui va affecter plus de 2,8 millions de Francs courants de 1968 à 1978 sur les massifs montagneux et leurs piémonts, constitue les prémices de la diminution du rôle du Ministère de l’Agriculture au profit d’une gestion plus politique du monde rural. En effet, malgré le nombre des arrêtés et circulaires qui ont abondamment précisé les conditions d’application des décrets institutifs de ces instruments d’aménagement, l’ensemble de la panoplie de la rénovation rurale se définit plus par les pratiques qu’elle a suscitées que par l’éthique des textes règlementaires initiaux.

La politique de rénovation rurale, du fait du caractère global de ses objectifs, aurait pu être l’occasion d’une réflexion approfondie sur l’idée de justice spatiale. Son traitement technocratique va, au contraire, réduire l’action publique à une logique administrative d’affectation de crédits.

Elle voit sa mise en œuvre assurée à l’échelon interministériel par la DATAR qui prépare les décisions du Comité Interministériel à l’Aménagement du Territoire (CIAT). Les Commissaires à la rénovation rurale, désignés dans chacune des zones par décret du Premier ministre, relèvent directement du Délégué à l’Aménagement du Territoire. Ces fonctionnaires de mission « sont chargés, sous la direction du Préfet de région intéressé, de rechercher, proposer et promouvoir les mesures susceptibles d’aider à résoudre les problèmes d’adaptation de la population