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O Código de Águas (1934) é considerado um dos mais antigos e avançados documentos que normatiza a gestão das águas, recebeu várias críticas no sentido de supervalorizar o setor de energia elétrica e transportes, ao invés de priorizar uma gestão integrada dos recursos hídricos. Destarte, vale ressaltar contribuições desse documento em relação à poluição das águas, os usos múltiplos, cobrança pelo uso e outorga:

- Art. 36: o uso comum da água pode ser gratuito ou retribuído, conforme as leis e regulamentos da circunscrição administrativa a que pertencerem (princípio do usuário-pagador);

- Art. 43: as águas públicas não podem ser derivadas para as aplicações da agricultura, da indústria e da higiene sem a existência de concessão administrativa, no caso de utilidade pública, e, não se verificando esta, de autorização administrativa, que será dispensada, todavia, na hipótese de derivações insignificantes.

- Art. 109: a ninguém é lícito conspurcar ou contaminar as águas que não consome, com prejuízo de terceiros;

- Art. 110: os trabalhos para a salubridade da água serão executados à custa dos infratores, que, além da responsabilidade criminal, se houver, responderão pelas perdas e danos que causarem e pelas multas que lhes forem impostas nos regulamentos administrativos. (CÓDIGO DE ÁGUAS, 1934)

Apesar do Código de Águas ter dado ênfase ao setor elétrico e de transporte, as iniciativas de desenvolvimento a partir de 1960 foram influenciadas pelas ideias de gestão global e equilibrada da água. Porém essas iniciativas foram incipientes e continuaram a ser aplicadas a partir de interesses setoriais, como é o caso da criação do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAE), em 1968, e o Plano Nacional de Saneamento Básico, em 1971, em que destacavam o setor elétrico e de saneamento. Dessa forma, a criação de organismos de desenvolvimento até os anos de 1970 foram fortemente influenciados por uma abordagem setorial.

A década de 1970 foi um marco nas discussões sobre as questões ambientais e como extensão nas discussões sobre o uso da água, pautadas nas necessidades de grandes usuários e dos problemas relacionados às inundações e secas. Nessa época, o governo era responsável pelas decisões e as bacias hidrográficas não eram consideradas como unidades territoriais de planejamento e gestão.

Devido à complexidade das questões referentes ao uso múltiplo das águas, o Ministério de Minas e Energia (MME), em parceria com o governo do Estado de São Paulo em 1976, firmaram um acordo para incentivar a melhoria das condições

sanitárias das Bacias do Alto Tiête e Cubatão. A referida iniciativa contribuiu para a instituição do Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH), em 1978, e posteriormente, a criação dos Comitês Executivos nas bacias hidrográficas do Paraíba do Sul, São Francisco e Ribeira do Iguape. Apesar desses comitês possuírem atribuições consultivas, foram importantes na evolução da gestão, tendo como referência a bacia hidrográfica (ANA, 2011). Vale ressaltar que a instituição do CEEIBH viabilizou estudos importantes em relação ao conhecimento da realidade das bacias, principalmente nos seus aspectos físicos e impulsionou a criação de outros comitês, a saber: o Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Sinos, no Rio Grande do Sul.

O Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Sinos foi a primeira experiência brasileira no sentido de criação de um comitê que não se limitava apenas à representação governamental, posto que a mobilização da sociedade local e de técnicos da Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luis Roessler (Fepam), que devido as denúncias sobre contaminação promoveram debates e a intensificação da fiscalização referente aos lançamentos nos corpos d’água. Dessa forma, foram realizados seminários que incentivaram a criação do Comitê de Preservação, Gerenciamento e Pesquisa da Bacia do Rio dos Sinos, a partir do Decreto Estadual nº 32.774/88. Essa foi a primeira experiência brasileira, no sentido de mobilizar a sociedade civil, universidades, movimentos ecológicos, entidades empresariais e prefeituras nas questões envolvidas com a gestão de recursos hídricos desta feita, à luz do modelo francês que prevê uma gestão descentralizada com a inserção de outros agentes além da instância governamental.

A Constituição Federal de 1988 recebeu grande influência desse debate sobre a gestão das águas e destacou em seu Artigo 21 inciso XIX, que compete a União instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e definir os critérios de outorga e direitos de uso. Também em 1988 foi publicada pela Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH), a Carta de Salvador, que destacou a inserção de novos agentes na gestão de recursos hídricos.

O estado de São Paulo foi pioneiro na criação da Política de Recursos Hídricos pela Lei nº 7.663/91 e na criação de órgãos consultivos e deliberativos, o Conselho de Recursos Hídricos (CRH) no âmbito estadual e os comitês de bacias com atuação mais local, nas unidades hidrográficas (Figura 1). Em 1993, foi criado o

comitê de bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), sendo que em 1996, já haviam sido implantados 18 comitês de bacias no estado de São Paulo. Posteriormente, seguindo as mudanças ocorridas na gestão de recursos hídricos, em 1992, o estado do Ceará aprovou a lei que instituiu a Política de Recursos Hídricos, seguindo por Santa Catarina, Distrito Federal em 1993, Minas Gerais e Rio Grande do Sul em 1994, e Sergipe e Bahia em 1995 (ANA, 2011).

Para Arretche (1996), as últimas décadas foram marcadas pela formulação e implementação de políticas públicas com novos paradigmas ou tendências: a gestão descentralizada e participativa, gerando mudanças na estruturação justificadas pelo processo de democratização das relações políticas associadas ao aumento da eficiência das ações públicas.

Figura 1: Evolução dos comitês interestaduais e estaduais - 2010

Fon te: ANA, 2014.

Nesse contexto, foram desenvolvidos movimentos sociais e técnicos para a criação de uma Política Nacional de Recursos Hídricos, consolidada a partir da Lei Federal 9.433 de 8 de janeiro de 1997, determinante no estabelecimento de arranjos institucionais que possibilitaram maior participação dos segmentos da sociedade envolvidos na gestão de recursos hídricos.

O papel e a importância dos comitês de bacias ganhou destaque com a implementação da Lei das Águas, e constituiu-se como um componente central da

proposta do novo arranjo legislativo. Diferem de outras formas de participação, pois não são apenas consultivos, mas possuem como atribuição legal deliberar sobre a gestão das águas de forma compartilhada com o poder público local, estadual e federal (Quadro 3).

Quadro 3: Atribuições do Comitê de Bacia - 2011

Deliberativas

- Arbitrar em primeira instância administrativa os conflitos pelo uso da água. Aprovar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica e consequentemente:

- metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade;

- prioridades para outorga de direito de uso de recursos hídricos; - diretrizes e critérios gerais para cobrança; e

- condições de operação de reservatórios, visando a garantir os usos múltiplos. - Estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos.

- Estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

Propositivas

- Acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da Bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas.

- Indicar a Agência de Água para aprovação do Conselho de Recursos Hídricos competente.

- Propor os usos não outorgáveis ou de pouca expressão ao Conselho de Recursos Hídricos competente.

- Escolher a alternativa para enquadramento dos corpos d’água e encaminhá-la aos conselhos de recursos hídricos competentes.

- Sugerir os valores a serem cobrados pelo uso da água.

- Propor aos conselhos de recursos hídricos a criação de áreas de restrição de uso, com vista à proteção dos recursos hídricos.

- Propor aos conselhos de recursos hídricos as prioridades para aplicação de recursos oriundos da cobrança pelo uso dos recursos hídricos do setor elétrico na bacia.

Consultivas - Promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes.

Fonte: ANA, 2011, p. 30. Elaboração: ALMEIDA, 2014.

Para Nogueira (2005), a inserção de setores sociais em processos participativos de gestão pública pode ser considerada como uma conquista tanto dos setores quanto na promoção de uma gestão mais eficiente. Nesse sentido, Magalhães Júnior (2007) destaca a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e a instituição dos comitês de bacias:

A instituição do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH) pela Lei 9.433/97 abriu caminho para as novas bases de gestão participativa no Brasil. Os CBH’s passaram a ser as mais importantes instâncias democráticas de gestão da água no país, congregando representantes de diversos setores da sociedade. Seu funcionamento envolve um processo decisório específico, centrado na aprovação dos planos de gestão plurianuais das bacias e na definição e aprovação dos

valores da cobrança pelo uso da água. (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007, p. 121)

Abers e Keck, (2004) destacam a importância dos comitês de bacias hidrográficas no novo arranjo de gestão de recursos hídricos que teve como marco a Lei 9.433/97:

[...] os comitês de bacia constituem componente central da reforma. Sua principal especificidade é a de ser uma organização institucional moldada por uma territorialidade “natural” – a bacia hidrográfica – ao invés de corresponder às tradicionais fronteiras político-administrativas dos municípios, Estados e União. De acordo com as leis das águas, os comitês devem ser amplamente representativos, incorporando os stakeholders mais importantes, ou seja, Estado, usuários e sociedade. Entre suas principais atribuições, podemos citar o estabelecimento de diretrizes e prioridades para a gestão da água, através dos planos de bacia; a deliberação sobre metodologia, critérios e preços de cobrança; e a criação das agências de bacia. (ABERS, 2004, p. 3)

Os comitês de bacias hidrográficas constituem-se como um fórum de gestão das águas, pois congrega o poder público, a sociedade civil e os usuários com o intuito de elaborar e aprovar o Plano de Bacia como principal instrumento de gestão, por conter as informações referentes à bacia hidrográfica e a partir do exposto arbitrar em primeira instância os conflitos relacionados aos recursos hídricos, planejar a cobrança pelos usos múltiplos da água, propor aos conselhos de recursos hídricos as acumulações, derivações, as captações e os lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade e outorga de direitos de uso.

Apesar da Lei das Águas destacar a importância dos regimentos internos do comitê e a representação mais adequada que atenda as especificidades de cada bacia hidrográfica, mostra que a composição deve contar com o poder público, usuários e sociedade civil e que a representação do poder público não deve ultrapassar 50% do total dos representantes. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CONERH) estabeleceu algumas recomendações específicas aos comitês a partir da Resolução nº 55 de 27 de agosto de 20098, referente ao Regimento Interno.