A EC 53/2006 que instituiu o FUNDEB se encarregou de estabelecer de quais impostos viriam os recursos necessários para sua constituição, bem como o percentual que incidiria sobre tais impostos. O percentual de contribuição dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a formação do respectivo fundo deveria atingir, ao terceiro ano de sua vigência, o patamar de 20%, calculado sobre as seguintes fontes de impostos e de transferências constitucionais:
· Fundo de Participação dos Estados (FPE);
· Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
· Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre prestação de Serviços (ICMS);
· Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às
exportações (IPIexp);
· Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e doações de quaisquer bens ou direitos (ITCMD);
· Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
· Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (cota-parte dos Municípios) (ITRm);
· recursos relativos à desoneração de exportações de que trata a LC
nº 87/96;
· arrecadação de imposto que a União eventualmente instituir no exercício de sua competência (cotas-partes dos Estados, Distrito Federal e Municípios);
· receita da dívida ativa tributária, juros e multas relativas aos impostos acima relacionados (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 2008).
Como já mencionado, além desses recursos originários dos entes estaduais e municipais, integram também o Fundo, a título de complementação, os recursos federais (quando necessários para atingir o valor mínimo por aluno). No quadro 2 é possível a visualização mais detalhada da escala de implantação financeira do FUNDEB.
QUADRO 2 – Escala de implantação financeira do FUNDEB
UFs Origem dos recursos Contribuição à formação do fundo
2007 2008 2009 2010 a 2020 Estados, Distrito Federal e Municípios FPE, FPM, ICMS, LC 87/96 e IPIexp* 16,66% 18,33% 20% 20%
ITCMD, IPVA, ITRm e outros
eventualmente instituídos* 6,66% 13,33% 20% 20%
União Complementação Federal bilhões 2 bilhões 3 bilhões 4,5
10% da contribuição total de Estados, DF e
Municípios Fonte: Ministério da Educação (2008). Extraído.
Notas: (*) Inclusive receitas correspondentes à dívida ativa, juros e multas relacionadas aos respectivos impostos.
(**) Valores originais, a serem atualizados com base no INPC/IBGE.
A distribuição dos recursos do FUNDEB, isto é, a parte proveniente dos impostos e transferências, se dá em função do número de matrículas nas escolas públicas e conveniadas que oferecem atendimento na educação básica. Este número é obtido a partir do último Censo Escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC). Para tanto são consideradas as competências de atuação de cada ente governamental, como se visualiza no quadro 3:
QUADRO 3 – Critérios de consideração dos alunos na distribuição dos recursos do FUNDEB
Segmento da educação básica Matrículas nas escolas
Estaduais Distritais Municipais *Conveniadas30
Educação infantil (creches) Não Sim Sim Sim
Educação infantil (pré-escola) Não Sim Sim Sim (por 4 anos)
Ensino fundamental regular Sim Sim Sim Não
Ensino médio Sim Sim Não Não
Educação especial Sim Sim Sim Sim
Educação de jovens e adultos (ensino
fundamental) Sim Sim Sim Não
Educação de jovens e adultos (ensino
médio) Sim Sim Não Não
Fonte: Extraído. Ministério da Educação (2008)
Nota: (*) A partir de 2008.
No que se refere aos recursos de complementação da União que entram na composição do Fundo, eles são repassados aos Estados e Municípios da seguinte maneira: 90% (no mínimo) do valor anual serão distribuídos com base no número de alunos, tendo por referência valor mínimo nacional por aluno/ano e; o restante (que não pode ultrapassar 10% do valor anual) será repassado por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação básica, de acordo com decisão e critérios definidos pela Comissão Intergovernamental de Financiamento para Educação Básica de Qualidade. No caso da Comissão decidir não distribuir os 10% desta maneira, os recursos da complementação da União serão distribuídos em sua totalidade de acordo com o número de alunos (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 2008).
Com relação à utilização dos recursos do FUNDEB, a lei prevê que eles devem ser empregados exclusivamente em ações de manutenção e de desenvolvimento da educação básica pública, particularmente na valorização do magistério. Para tanto eles devem ser divididos e direcionados da seguinte forma:
· 60% (no mínimo) do Fundo para a remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na educação básica pública, com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário com o Estado, Distrito Federal ou Município.
30 Instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos, conveniadas com Estados e o Distrito Federal (com atendimento na educação especial) e com Municípios e o Distrito Federal (com atendimento em creche, pré-escola e educação especial) que tenham comprovado, junto ao poder público, as condicionalidades exigidas.
· 40% para despesas diversas consideradas como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), realizadas na educação básica, observando, porém a prioridade de atuação de cada ente governamental: § Estados: ensinos fundamental e médio;
§ Distrito Federal: educação infantil e ensinos fundamental e médio;
§ Municípios: educação infantil e ensino fundamental (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 2008).
3.4.3. A Desvinculação de Receitas da União (DRU)
Criada em 1994, a Desvinculação de Receitas da União (DRU) permite ao governo federal usar livremente 20% de todos os tributos federais vinculados por lei a fundos ou despesas. Instituída sob a justificativa de estabilizar a economia após o Plano Real, foi denominada inicialmente de Fundo Social de Emergência (FSE), permanecendo sob esta denominação até o ano 2000 (SENADO FEDERAL, 2016a).
Trata-se, na prática, de um mecanismo que permite ao governo a livre alocação de recursos destinados às áreas de educação, saúde e previdência social em qualquer despesa considerada prioritária e na formação de superávit primário31,
sendo possível ainda o manejo de recursos para o pagamento de juros da dívida pública. As contribuições sociais são sua principal fonte de recursos, respondendo a cerca de 90% do montante desvinculado (SENADO FEDERAL, 2016a).
Dito de forma mais objetiva, a DRU é um mecanismo que aumenta a liberdade de uso pelo governo das receitas obtidas por meio de tributos federais vinculados por lei a fundos ou despesas, mantendo-se, porém respeitados os gastos mínimos constitucionais exigidos para cada área – no caso da educação, 18% para União e 25% para estados e municípios.
A justificativa para a criação da DRU, segundo Dias (2011a), decorre de algumas regras estabelecidas pela Constituição. A primeira delas diz respeito à divisão do orçamento do Governo Federal em duas partes, sendo elas: orçamento da seguridade social – saúde, assistência social e previdência social – e; orçamento
31 É valor residual positivo das contas do governo depois de pagas as despesas, excetuando-se, porém os juros. Esse recurso é então utilizado para pagar os juros da dívida, e quando superior ao valor dos juros é utilizado para pagar parte da dívida (SENADO FEDERAL, 2016b).
fiscal – demais áreas. A Constituição determinou quais receitas deveriam financiar cada um dos orçamentos. Para a seguridade foram reservadas as “contribuições sociais” – tributos que incidem, principalmente, sobre a folha de pagamento das empresas, o lucro, o faturamento ou a receita, exemplo: as contribuições para a previdência social, COFINS, CSLL e a extinta CPMF. Para o orçamento fiscal reservaram-se as receitas decorrentes dos impostos tradicionais: impostos sobre renda, sobre produtos industrializados, sobre exportação e importação, as taxas e as contribuições econômicas como a Cide-combustíveis.
Ocorre que além dessas determinações, a Constituição determinou também que a maioria dos impostos deve ter sua receita repartida com os estados e municípios, diferentemente das contribuições, as quais não estão sujeitas à partilha. Na época de sua criação julgou-se necessário reduzir o déficit público e conseguir pagar a dívida pública. Mas elevar os impostos não parecia ser uma boa opção, pois parte da receita arrecadada teria que ser dividida com estados e municípios, o que faria com restassem apenas em 50% da receita adicional nos cofres da União. Por outro lado, se o governo resolvesse elevar as contribuições sociais, estas teriam que ser direcionadas para os gastos com saúde, assistência social e previdência. Foi então que o governo visualizou na DRU a sua saída para essa questão, pois com ela 20% das receitas de contribuições sociais não precisariam ser gastas nas áreas de saúde, assistência social ou previdência social (DIAS, 2011a).
Ocorre que, adotada inicialmente como recurso provisório, a DRU sofreu diversas prorrogações, sendo a última delas através da EC 31/2016. Entre outras coisas, a última emenda estendeu mais uma vez a data de vigência do instrumento, dessa vez até 2023. No quadro 4 são apresentadas todas as prorrogações da DRU desde sua criação.
QUADRO 4 – Histórico da DRU – 1994 – 2016
Denominação Dispositivo Vigência
Fundo Social de Emergência (FSE) ECR nº 1/1994 1994 e 1995
Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) EC nº 10/1996 1996 e 1º sem. 1997
FEF – Prorrogação EC nº 17/1997 2º sem. 1997 a 1999
Desvinculação de Receitas da União (DRU) EC nº 27/2000 2000 a 2003
DRU – Prorrogação 1 EC nº 42/2003 2003 a 2007
DRU – Prorrogação 2 EC nº 56/2007 2008 a 2011
DRU – Prorrogação 3 EC nº 68/2011 2012 a 2015
Fonte: Dias (2011b). Adaptado.
Além de estender a duração da DRU por mais sete anos, a PEC 31/2016 (aprovada como EC/93) aumentou, de vinte para trinta por cento, o percentual desvinculado de todos os impostos e contribuições sociais federais. A emenda contemplou ainda a criação de um mecanismo similar à DRU para estados, Distrito Federal e municípios – DRE e DRM, respectivamente –, que tem por objetivo funcionar de forma análoga à DRU, tornando desvinculados 30% das receitas relativas a impostos, taxas e multas, sem se aplicar, porém às receitas destinadas à saúde e à educação (SENADO FEDERAL, 2016c).
Comparando o texto atual da DRU com aquele aprovado na sua primeira versão (FSE de 1994) percebe-se que foram excluídas do alcance da DRU as transferências constitucionais previstas aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municípios. Por outro lado, como já mencionado, foram incluídas as contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE) entre as receitas sujeitas à desvinculação, resultando em perdas para os estados e municípios (ALVARES, 2011).
A principal crítica acerca da desvinculação refere-se ao seu impacto sobre os gastos sociais. Do ponto de vista do governo a desvinculação representa o aumento de flexibilidade na alocação da receita, permite custeio de despesas do orçamento da Seguridade Social que não podem ser pagas com receitas vinculadas e reduz necessidade de emissão de títulos (dívida bruta). Já do ponto de vista dos que defendem a expansão dos direitos sociais, a desvinculação não se justifica devido aos riscos que pode trazer para os investimentos em áreas sociais essenciais ao desenvolvimento, como educação e saúde.
Em suma, apesar de ter excetuado da desvinculação os recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino, a EC 93/2016 permanece suscitando controvérsias devido ao seu possível efeito de reduzir os gastos sociais. Como argumentam Fagnani e Vaz (2013), ao desvincular receitas constitucionais garantidas aos estados e municípios, aprofunda-se a concentração de receitas tributárias na União, diminuindo a alocação de recursos da União para os municípios e prejudicando, portanto o desenvolvimento de muitas ações e a prestação de serviços públicos (FAGNANI; VAZ, 2013).
CAPÍTULO 4 – O ENSINO FUNDAMENTAL NO MUNICÍPIO DE PONTA