Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS em face da Lei Distrital nº 1.438, de 21 de maio de 1997, por suposto vício de iniciativa, cujo parâmetro é o disposto nos artigos 3º, XI, 52, 100, VI, e 321 da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), visto que a lei trata do uso e ocupação do solo no DF, matéria cuja iniciativa competiria privativamente ao Chefe do Poder Executivo local.
Pretende o Requerente o reconhecimento de vício formal que inquina o diploma legislativo e, por conseguinte, sua declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes e ex tunc.
O Presidente da Câmara Legislativa do DF, às folhas 17-21, manifestou- se pela constitucionalidade da lei, visto que a LODF não elenca como competência privativa do Governador a iniciativa legislativa em tema de ocupação, uso e desafetação do solo urbano. Aduz que ilação diversa implica ofensa ao princípio da separação dos poderes, embasando sua competência no art. 58 da LODF.
O Governador do Distrito Federal, ao prestar informações (fls. 22-30) pugnou pela procedência do pedido, assim como o fez o Procurador-Geral do DF, em arrazoado de fls. 35-41.
A Procuradoria de Justiça opinou em parecer pelo conhecimento da ação e procedência do pedido. Para tanto, colacionou substanciosos precedentes desta c. Corte.
É o relatório.
VOTOS
Des. J. J. Costa Carvalho (Relator) - Conheço da ação, pois presentes os
pressupostos para sua admissibilidade.
Inicialmente, impende destacar o que dispõe a Lei Distrital nº 1.438, alvo do pedido anulação, in verbis:
LEI Nº 1.438, DE 21 DE MAIO DE 1997
(Autoria do Projeto: Deputados José Edmar e Gilson Araújo) Cria o Parque Urbano do Paranoá.
O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL,
Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Fica criado o Parque Urbano do Paranoá em área a ser demarcada pelo Poder Executivo, dentro dos seguintes limites: I - ao norte, pelas Quadras 2 e 3 da Região Administrativa do Paranoá;
II - ao sul, pela junção entre a Estrada Parque do Paranoá - EPPR e a Estrada Parque Contorno - EPCT;
III - a leste, pela Estrada Parque Contorno - EPCT; IV - a oeste, pela Estrada Parque Paranoá - EPPR.
Art. 2º O Parque Urbano do Paranoá tem por finalidade a pre- servação do ecossistema da área e a oferta de lazer à população, com os seguintes objetivos:
I - proteger refúgios da fauna;
II - desenvolver programa de observação ecológica e pesquisas sobre ecossistemas locais;
III - criar condições para que a população possa usufruir do local; IV - garantir a preservação do ecossistema natural remanescente com seus recursos bióticos e abióticos;
V - reflorestar o parque com espécies nativas da flora da região, recompondo a área degradada pela ação antrópica ao longo do tempo;
VI - desenvolver programas de pesquisa e atividades de educação ambiental;
VII - possibilitar a recreação e o lazer da população em contato harmônico com a natureza.
Art. 3º No Parque Urbano do Paranoá só será permitida a instala- ção de equipamentos públicos comunitários, conforme definições constantes de seu plano diretor.
Art. 4º Fica assegurada, na gestão do parque, a participação tri- partite do governo, usuários e entidades associativas de proteção ambiental.
Art. 5º No prazo de cento e oitenta dias, o Poder Executivo ela- borará o plano diretor do Parque Urbano do Paranoá, que será submetido aos moradores da Região Administrativa do Paranoá em audiência pública.
Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 7º Revogam-se as disposições em contrário.
Brasília, 21 de maio de 1997 108º da República e 38º de Brasília CRISTOVAM BUARQUE
Com efeito, percebe-se que dois deputados distritais elaboraram o projeto de lei e o submeteram à apreciação da Câmara Legislativa, iniciando, portanto, a tramitação. Ademais, consoante se depreende do art. 1º supratranscrito, o objetivo do diploma foi criar o “parque urbano do Paranoá”, determinando inclusive a região onde seria instalado.
Cabe perquirir, portanto, se existe iniciativa privativa de lei sobre o tema em apreço e, nessa toada, é imperioso recorrer à Lei Orgânica do Distrito Federal, especialmente aos seguintes preceptivos:
Art. 3º São objetivos prioritários do Distrito Federal:
XI - zelar pelo conjunto urbanístico de Brasília, tombado sob a inscrição nº 532 do Livro do Tombo Histórico, respeitadas as definições e critérios constantes do Decreto nº 10.829, de 2 de outubro de 1987, e da Portaria nº 314, de 8 de outubro de 1992, do então Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural - IBPC, hoje Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN. (Inciso acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 1996.)
Art. 52. Cabe ao Poder Executivo a administração dos bens do
Distrito Federal, ressalvado à Câmara Legislativa administrar aqueles utilizados em seus serviços e sob sua guarda.
VI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica
Art. 321. É atribuição do Poder Executivo conduzir, no âmbito
do processo de planejamento do Distrito Federal, as bases de discussão e elaboração dos planos diretores de ordenamento ter- ritorial e locais, bem como sua implementação. (Redação original) Destarte, considerando que a lei hostilizada altera a destinação e categoria do lote cujas confrontações especifica, da Região Administrativa do Paranoá, é inegável que se cuida de uso e ocupação do solo urbano no DF, embora exista previsão legal de que caberá ao Poder Executivo elaborar o plano diretor do parque a ser criado, assim como demarcar com mais precisão seus limites territoriais.
Ocorre, no entanto, que a iniciativa da mencionada lei, tendo em vista a matéria nela cominada (destinação e uso de área pública), não poderia partir de membros do Legislativo local, exatamente porquanto a Lei Orgânica do Distrito Federal atribui
ao chefe do Poder Executivo distrital a primazia para levar avante questionamentos envolvendo a administração, o uso e ocupação dos bens no território do Distrito Federal, conforme referido (artigos 52, 100 e 321 da LODF).
Há que se ponderar, outrossim, que igualmente a Lei Orgânica estabelece o modo de condução do planejamento urbano local (operado de forma centralizada e coordenada), atribuindo ao Poder Executivo a prerrogativa de tal proceder.
Como se isso bastasse, e em suporte à linha de raciocínio alinhavada, insta salientar que o artigo 3º da LODF preconiza que são objetivos prioritários do Distrito Federal zelar pelo conjunto urbanístico de Brasília, respeitadas as definições e critérios constantes do Decreto nº 10.829/87. E aludido decreto, na redação do seu artigo 14, apregoa que “o Governador do Distrito Federal proporá a edição de leis que venham
a dispor sobre o uso e ocupação do solo em todo o território do Distrito Federal”.
Dessa forma, creio ser indene de dúvida que a matéria tratada na lei impugnada reclamava a iniciativa privativa do Governador do Distrito Federal. Aliás, a iniciativa do processo legislativo se avulta como condição de validade e eficácia deste e da lei em que ele resulta e, uma vez não observada, configura-se a inconstitucionalidade formal, vício insanável do qual padece a Lei Distrital nº 1.438/97.
Nesse sentido, diferentemente do asseverado pelo Presidente da Câmara local, a lei combatida, ao dispor sobre a matéria em apreço, desenganadamente fere a harmonia e independência dos poderes, porquanto invade a iniciativa privativa do Poder Executivo para encetar o processo legislativo, que existe justamente para garantir as prerrogativas do Governo em face do Poder Legislativo e a legitimidade das leis. De fato, segundo escólio sempre abalizado de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “a própria Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, colocou a separação de poderes como um elemento essencial para a própria caracterização da ideia de Constituição”. (in Organização dos Poderes - Poder Legislativo, a Constituição Brasileira de 1988, Interpretações, p. 140)
Ademais, não merece guarida o argumento de inexistência de prejuízo em razão do longo decurso de tempo de vigência da lei, pois é cediço que a lei inconstitucional é nula ab initio e, como tal, deve ser afastada do ordenamento jurídico.
A corroborar a tese delineada, afigura-se salutar trazer à colação julgados desta c. Corte de Justiça, in verbis:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR Nº 106/98 - INCONSTITUCIONALI- DADE FORMAL - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GO- VERNADOR DO DISTRITO FEDERAL - NORMA SOBRE OCUPAÇÃO E USO DO SOLO - VÍCIO DE INICIATIVA DA LEI - PROCEDÊNCIA DO PEDIDO - INCONSTITUCIONA-
LIDADE DA LEI DECLARADA - MAIORIA. Da conjugação do art. 14 do Decreto nº 10.829/97, que passou a integrar a LODF por intermédio da Emenda nº 12/96, com os arts. 100, item VI e 321 da LODF, extrai-se ser da competência privativa do Governador do Distrito Federal a iniciativa de leis que disponham sobre a ocupação e uso do solo em todo o território do Distrito Federal, configurando a sua inobservância inconstitucionalidade formal. (20040020002176ADI, Relator LÉCIO RESENDE, Conselho Especial, julgado em 19/04/2005, DJ 03/11/2005 p. 81)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 654/02. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA. 1. A Lei Complementar nº 654, de 29 de novembro de 2002, de iniciativa parlamentar, ao alterar o uso e ao estabelecer normas de edificação e gabarito para lote localizado na Região Adminis- trativa do Lago Sul, incidiu em vício de iniciativa, por usurpar a competência privativa do Governador do Distrito Federal. 2. Ação julgada procedente. (20030020036780ADI, Relator EDSON ALFREDO SMANIOTTO, Conselho Especial, julgado em 29/08/2006, DJ 29/06/2007 p. 144)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO FORMAL. LEI COMPLEMENTAR DISTRITAL 172, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1998. A Lei Complementar n. 172/1998, cuja declaração de inconstitucionalidade é pretendida, desafeta área pública de uso comum do povo no Setor de Habitações Individu- ais Sul - SHIS, na Região Administrativa do Lago Sul - RAXVI. Procede a alegação de que a matéria tratada na lei acoimada de inconstitucional é de iniciativa exclusiva do Governador do Distrito Federal, nos termos da LODF. Em outras palavras: ex vi dos arts. 3º, XI, 52 e 100 da LODF, compete ao Chefe do Poder Executivo dispor sobre o uso e a ocupação do solo em todo o território do Distrito Federal. (20060020005527ADI, Relator WALDIR LEÔNCIO LOPES JÚNIOR, Conselho Especial, julgado em 26/09/2006, DJ 13/03/2007 p. 97)
Posto isso, vislumbrando ofensa aos artigos 3º, XI, 52, 100, VI, e 321 da Lei Orgânica do Distrito Federal, julgo procedente o pedido para declarar, com efeito ex
tunc e eficácia erga omnes, a inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 1.438 de 21 de maio de 1997.
Sem custas e honorários, porquanto incabíveis. É como voto.
Desa. Sandra De Santis (Vogal) - Acompanho o Relator. Des. Humberto Adjuto Ulhôa (Vogal) - Acompanho o Relator. Des. Flávio Rostirola (Vogal) - Acompanho o Relator.
Desa. Nídia Corrêa Lima (Vogal) - Acompanho o Relator.
Desa. Ana Maria Duarte Amarante Brito (Vogal) - Acompanho o Relator. Desa. Vera Andrighi (Vogal) - Acompanho o Relator.
Des. Silvanio Barbosa dos Santos (Vogal) - Acompanho o Relator. Des. Sérgio Rocha (Vogal) - Acompanho o Relator.
Des. Fernando Habibe (Vogal) - Acompanho o Relator.
Des. Lécio Resende (Vogal) - Senhor Presidente, acompanho o eminente Relator. Des. João Mariosi (Vogal) - Senhor Presidente, retorno à tese de que este
Tribunal não tem competência para julgar este tipo de ação por falta de previsão na Constituição Federal.
No caso específico, o Governador assinou a lei e aí fica uma briga política em cima de um texto normativo: o governador que disse que o texto é inconstitucional é de governo posterior e de partido contrário ao do governador que assinou; o procurador do Distrito Federal, na época, era de um partido também diferente do partido de quem disse que há um vício de iniciativa e é mesmo uma “vara seca” que, no deserto jurídico candango, fica só vibrando. Decido que a lei é constitucional.
Des. Dácio Vieira (Vogal) - Acompanho o Relator.
Des. Sérgio Bittencourt (Vogal) - Admito o processamento da presente
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Procuradora- Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Distrital 1.438, de 21 de maio de 1997, oriunda de projeto de lei de iniciativa de Deputados Distritais.
A autora aduz que a referida lei, que versa sobre a criação de parque urbano na Região Administrativa do Paranoá/DF, é formalmente inconstitucional (vício de iniciativa), eis que afronta os artigos 3º, inciso XI; 52; 100, inciso VI, e 321, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.
Requer a declaração, em tese, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes, de inconstitucionalidade da citada lei.
O Presidente da Câmara Legislativa prestou as informações de fls. 17/21, por meio das quais defendeu a legalidade da norma.
O Governador do Distrito Federal prestou informações às fls. 22/30, pugnando pela procedência do pedido.
O Procurador-Geral do Distrito Federal manifestou-se às fls. 35/41, oportunidade em que pugnou pelo reconhecimento da inconstitucionalidade formal do diploma atacado.
A douta Procuradoria de Justiça oficiou pelo conhecimento da ação e procedência do pedido (fls. 43/47).
Para o melhor deslinde da causa, mister transcrever alguns dispositivos da mencionada norma, in verbis:
LEI Nº 1.438, DE 21 DE MAIO DE 1997
(Autoria do Projeto: Deputados José Edmar e Gilson Araújo) Cria o Parque Urbano do Paranoá.
O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL,
Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Fica criado o Parque Urbano do Paranoá em área a ser demar- cada pelo Poder Executivo, dentro dos seguintes limites:
(...)
Art. 5º No prazo de cento e oitenta dias, o Poder Executivo elaborará o plano diretor do Parque Urbano do Paranoá, que será submetido aos moradores da Região Administrativa do Paranoá em audiência pública. Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 7º Revogam-se as disposições em contrário. (grifo nosso). Como dito, a autora argumenta que a lei impugnada, oriunda de projeto de autoria de dois Deputados Distritais, teria invadido matéria de competência privativa
do Governador do Distrito Federal, na medida em que versa sobre o uso e ocupação de áreas públicas, alterando suas destinações originais.
É inegável que a lei em comento deve ser declarada inconstitucional, pois, ao promover a alteração do uso de lotes na Região Administrativa do Paranoá/DF, invadiu matéria cuja iniciativa de lei é do Governador do Distrito Federal, nos termos dos artigos 3º, inciso XI, 52; 100, incisos VI e XXI, e 321, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, ipsis litteris:
Art. 3º São objetivos prioritários do Distrito Federal: (Omissis)
XI - zelar pelo conjunto urbanístico de Brasília, tombado sob a ins- crição nº 532 do Livro do Tombo Histórico, respeitadas as definições e critérios constantes do Decreto nº 10.829, de 2 de outubro
de 1987, e da Portaria nº 314, de 8 de outubro de 1992,
do então Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural - IBPC, hoje Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN.
(grifo nosso).
Art. 52. Cabe ao Poder Executivo a administração dos bens do Distrito
Federal, ressalvado à Câmara Legislativa administrar aqueles utilizados em seus serviços e sob sua guarda.
Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:
(Omissis)
VI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;
Art. 321. É atribuição do Poder Executivo conduzir, no âmbito de
planejamento do Distrito Federal, as bases de discussão e elaboração dos planos diretores de ordenamento territorial e locais, bem como sua implementação.
Ressalta-se que as normas mencionadas no supracitado artigo 3º, quais sejam, o Decreto nº 10.829/1987, especialmente seu artigo 14, e a Portaria nº 314/1992, do Instituto Brasileiro do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN conferem, ao Governador do Distrito Federal, competência privativa para iniciar o processo legislativo quando se tratar de uso e ocupação do solo em todo o território do Distrito Federal, senão vejamos:
Art. 14 - O Governador do Distrito Federal proporá a edição de leis que venham a dispor sobre o uso e ocupação do solo em todo o território do Distrito Federal.
Dessa forma, resta indene de dúvidas que a referida norma padece de vício de inconstitucionalidade formal, pois à Câmara Legislativa compete, tão somente, a votação dos projetos de lei de iniciativa do Governador do Distrito Federal.
Esta Eg. Corte já pacificou o entendimento acima alinhavado, conforme se pode verificar nas seguintes ementas de julgados:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS DISTRITAIS N.º 747/1994 E 2018/1998. LEI COMPLEMENTAR DISTRITAL N.º 380/2001. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. OCU- PAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL. AÇÃO JUL- GADA PROCEDENTE EM RAZÃO DO VÍCIO FORMAL.
Tanto o Decreto n.º 10.829/87, quanto a Portaria n.º 314/92, do Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural - IBPC, hoje Ins- tituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, conferem ao Governador do Distrito Federal competência privativa para iniciar o processo legislativo, quando se tratar o tema de uso e ocupação do solo em todo o território do Distrito Federal. (ADI 2010.00.2.019357-4, Rel. Des. LÉCIO RESENDE, Conselho Especial, julgado em 17.05.2011, DJ-e de 31.05.2011, p. 39) (grifo nosso).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 1.115, DE 21 DE JUNHO DE 1996, Nº 1.250, DE 6 DE NOVEMBRO DE 1996, Nº 1.319, DE 26 DE DEZEMBRO DE 1996, E Nº 2.540, DE 12 DE ABRIL DE 2000. DIPLOMAS NORMATIVOS LOCAIS - COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS PARA PROCESSAR E JULGAR A AÇÃO. OCUPAÇÃO E USO DO SOLO - INICIATIVA DE PARLAMENTARES - IN- CONSTITUCIONALIDADE - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
O Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios é competente para o julgamento de ação direta de inconsti- tucionalidade de lei ou ato normativo que promane de autoridade do Distrito Federal em face da Lei Orgânica desta unidade da federação. Em se tratando de diplomas normativos que disponham sobre a admi- nistração de áreas públicas e sobre o uso e ocupação do solo do Distrito
Federal, a iniciativa do processo legislativo compete privativamente ao Governador do Distrito Federal. Por isso mesmo, demonstrado que a iniciativa das leis distritais em apreço coube a parlamentar, declara- -se a inconstitucionalidade formal dos diplomas legais impugnados.
(ADI 2008.00.2.016888-0, Rel. Des. João Mariosi, Conselho Especial, julgado em 08.09.2009, DJ-e de 10.02.2010, p. 22) (grifo nosso).