Les investisseurs « longs » sont intéressés par les projets énergétiques

Dans le domaine de l'énergie le financement des gros équipements de production et des réseaux est effectué par les entreprises elles-mêmes qui, compte tenu de leur taille et de leur rentabilité, n'éprouvent pas de difficulté à lever les fonds nécessaires. La problématique du « financement de projet » se retrouve pour les équipements d'énergie renouvelable, mais dans un contexte particulier marqué par une intervention importante des pouvoirs publics : ceux-ci, parce qu'ils veulent développer volontairement ce mode de production propre d'électricité, ont jusqu'ici mis en place des dispositifs de garantie de prix qui réduisent le risque lié à l'investissement et garantissent un niveau de rentabilité attractif. Le financement des investissements est assuré par l'intervention d'investisseurs (assurances, fonds de pension, grandes fortunes...), généralement incités par des garanties de revenus ou aides fiscales. En outre les projets sont dans l'ensemble plus courts que ceux concernant les infrastructures de transport, nécessitent des montages financiers plus simples et permettent une certaine standardisation. Pour des projets plus longs comme le renouvellement des concessions de barrage l'excellente visibilité suscite un fort intérêt.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments le dispositif actuel paraît de nature à permettre le développement de ces équipements, pourvu que les pouvoirs publics ne soient pas tentés d'en plafonner l'impact.

IV. Les directions du MEEDDM doivent pouvoir faire appel à une structure dédiée, aux compétences juridiques et financières adaptées.

Le pilotage des projets complexes, qu'ils soient uniques (une LGV, par exemple) ou constituées de nombreuses opérations (les CPE, par exemple), continuera à nécessiter dans le proche avenir une attention soutenue de la part de l'Etat. D'une part, en effet, ces projets impliqueront des montages juridiques et financiers délicats, compte tenu de la nature et de la multiplicité des opérations à effectuer et de la sophistication croissante des mécanismes financiers. D'autre part, les partenaires privés se montreront moins accommodants quant à la répartition des risques et invoqueront plus fréquemment la nécessité d'une garantie de l'Etat. Une grande vigilance s'impose donc de la part de l'Etat, qui suppose que les personnes qui auront la charge de l'exercer maîtriseront parfaitement les mécanismes juridiques et financiers du « financement de projet ». Bien évidemment les services de l'Etat ainsi que les grands maîtres d'ouvrage publics (RFF, VNF, qui ont par ailleurs développé en interne des compétences juridiques et financières en matière de montage de projets en PPP ...) peuvent s'appuyer sur des conseils extérieurs, dans le domaine tant juridique que financier, et disposent pour ce faire de plusieurs cabinets compétents et expérimentés. Ces cabinets, toutefois, doivent être managés car, s'il leur appartient de délivrer des analyses et des conseils, les orientations stratégiques et les décisions doivent demeurer de la responsabilité des services de l'Etat et être prises par eux.

Le ministère, jusqu'ici, a organisé son dispositif autour de deux structures, d'une part une « mission intermodale d'expertise des PPP » (MIEPP) au sein de la direction générale en charge des transports, chargée de venir en appui au pilotage des projets depuis l'évaluation préalable jusqu'à l'attribution du contrat, d'autre part un bureau du Commissariat général au développement durable chargé des discussions générales avec les professions, les autres ministères et la Commission européenne. Le ministère étudie actuellement une réorganisation de ses compétences permettant d'en accroître l'efficacité.

Le groupe de travail n'a bien évidemment pas à se prononcer sur le type d'organisation à retenir. Il lui semble toutefois indispensable de faire valoir que celle-ci devra répondre à trois conditions : – être accessible à l'ensemble du ministère. Si la direction générale chargée des infrastructures de transport a très tôt été consciente des enjeux des PPP pour la réalisation des politiques qu'elle était chargée de mettre en oeuvre, il apparaît clairement que, du fait notamment des orientations récentes résultant du Grenelle de l'environnement, d'autres services du ministère (en particulier ceux chargés de l'environnement, de l'énergie, du logement) sont également concernés et doivent bénéficier du même appui technique. Rien n'interdit que la cellule spécialisée demeure à la DGITM, qui demeurera sans doute longtemps la plus impliquée dans les PPP, mais il importe que les autres directions générales du ministère puissent y avoir accès ;

– permettre aux services en charge des projets de disposer d'un appui juridique mais aussi financier. Du fait de la complexité des montages financiers, l'évaluation des risques mis à la charge de l'Etat et la compréhension de l'ensemble du schéma financier et également industriel sont au moins autant nécessaires que la connaissance des textes en vigueur et de la jurisprudence ;

– être mise en oeuvre dans les meilleurs délais. Le nombre et l'importance des projets en cours de lancement exigent en effet que la nouvelle structure puisse intervenir dès maintenant pour les projets décidés dans le cadre du plan de relance.

La cellule dédiée aurait pour mission de fournir aux directions opérationnelles appui et conseils en matière de montages contractuels et de financements innovants et, dans toute la mesure du possible, d'assurer au niveau ministériel une vision synthétique sur les projets et une coordination de leur programmation.

Il va de soit que les compétences de cette cellule n'interfèreraient pas avec celles de la MAPPP dont, bien au contraire, elle serait le relai au sein du MEEDDM.

Conclusion

Le rapide tour d'horizon effectué montre que le financement de projet ne retrouvera pas, une fois la crise surmontée, les modalités qui étaient les siennes auparavant. Les difficultés conjoncturelles, réelles, ne doivent pas, seules, mobiliser l'attention, il convient de prendre conscience de certaines évolutions plus durables.

Ainsi, les anticipations économiques seront certainement moins optimistes que par le passé et les évaluations du risque plus fortes. Il en résultera une augmentation du coût des projets, qui se verront affecter une prime de risque variable selon leur nature technique, leur taille, leur durée contractuelle et la qualité de leur structuration juridique et financière. Les contraintes nées de l'explosion de la dette publique empêcheront de faire porter la charge du surcoût sur les pouvoirs publics. Cela signifie que certains projets, parce qu'ils ne sont pas suffisamment rentables ou parce qu'ils sont trop risqués, ne pourront pas être financés.

De même, il convient de prendre conscience que des sinistres sont susceptibles de survenir (comme cela a déjà été le cas à l'étranger pour le métro de Londres). Compte tenu du nombre de projets et de la durée qui conditionne leur rentabilité, il ne peut être exclu que certaines hypothèses économiques faites lors du lancement d'un projet s'avèrent infondées ou que des entreprises doivent se retirer.

Alors que de telles hypothèses étaient jusqu'à présent considérées comme purement théoriques, il convient au contraire de se préparer dès la conception du contrat à leur survenance possible .

Par ailleurs, deux difficultés susceptibles d'empêcher la poursuite des PPP doivent trouver une solution rapidement : la mise en place de financements longs, adaptés à la durée des concessions ou contrats de partenariat, et la sortie du mécanisme de garantie d'Etat mis en place de façon temporaire. La solution à mettre en place ne relève pas du seul Etat, mais celui-ci doit contribuer à la définition de ces solutions et, si nécessaire, inciter fortement les partenaires à prendre les initiatives nécessaires.

Il convient enfin de ne pas oublier que le marché des PPP est désormais un marché mondial ou à tout le moins unifié dans ses pratiques par grandes régions géographiques ,comme l'Europe.. Cela signifie que les différents intervenants – entreprises de BTP ou autres, investisseurs, banquiers – ont le choix des pays dans lesquels intervenir. Pour que les projets que les pouvoirs publics français veulent réaliser puissent être menés à bien, il est donc indispensable que les règles en vigueur en France soient attractives et incitent les différents acteurs potentiels à s'engager en France. La France dispose à cet égard d'atouts importants : le nombre et l'importance des projets solvabilisent les coûts d'entrée dans un nouveau marché, le corpus juridique de la concession est bien connu et les règles concernant le CP sont pour l'essentiel stabilisées, les entreprises françaises sont, notamment dans le secteur du BTP mais également dans le transport et la distribution d'eau ou d'énergie, l'assainissement, les déchets..., parmi les plus performantes, les pouvoirs publics soutiennent désormais avec continuité les PPP. Les recommandations faites dans le présent rapport devraient permettre aux mécanismes du PPP d'accroître encore leur efficacité au sortir de la crise au bénéfice du financement d'infrastructures en France.

Annexe

Personnes rencontrées ou sollicitées

1.Autorités adjudicatrices a/ Réseau ferré de France (RFF)

Jean-Marc Charoud directeur des projets nouveaux b/ Voies navigables de France (VNF)

Thierry Duclaux directeur général

Nicolas Bour directeur du projet Seine Nord Laurence Van Prooijen directrice économique et budgétaire

2.Entreprises

a/ Entreprises générales de France - BTP Xavier Bezançon délégué général

b/ association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA)

François Gauthey président du comité concessions – partenariats de l'ASFA Arnaud Hary directeur du développement des concessions de la SANEF c/ Bouygues

Philippe Charton directeur ingéniérie financière Bouygues construction d/ Eiffage

Max Roche directeur financier

e/ Vinci

Louis Roch Burgard directeur général délégué de Vinci concessions Romain Verzier directeur des financements structurés

3.Etablissements financiers et conseils financiers a/ Axa private equity

Mathias Burghardt head of infrastructure group b/

Barclays private equity

Stéphane Grandguillaume directeur c/ BNP-Paribas

Emmanuel Rogy global Head of project finance

Alain Grandel deputy Head of project finance infrastructure

d/ Caisse des Dépôts et Consignations

Patrick Vandevoorde directeur du département infrastructures d'intérêt général e/ Calyon

Alain Lécrivain directeur

f/ Dexia

Patrick Blanchard directeur des financements structurés

René Kassis direction des financements structurés, responsable du secteur infrastructures

g/ HSBC

Erwan Fournis HSBC specialist fund management limited (Londres) Stéphane Kofman director, european infrastructure (Paris)

h/ Macquarie

Philippe Detours senior vice president, Macquarie capital funds Matteo Andreoletti vice president, Macquarie capital advisers i/ Meridiam infrastructure

Thierry Déau président

j/ 3i

Anna Dellis associate director, infrastructure (Londres) k/ Compagnie Benjamin de Rothschild

André Autrand directeur du département project & structures finance Jean-francis Dusch head corporate finance

4.Conseils juridiques a/ Clifford Chance David Préat Daniel Zerbib b/ Freshfields Thierry Laloum c/ Jones Day Philippe Delelis Nicolas Brice

5.Pouvoirs publics a/ MAPPP

Noël de Saint-Pulgent président

François Bergère secrétaire général

b/ MEEDDM

Daniel Bursaux directeur général des infrastructures, des transports et de la mer Pierre-Marie Abadie directeur de l'énergie

Florence Tordjman adjointe au directeur de l'énergie

Claude Gressier conseiller auprès du directeur général des infrastructures, des transports et de la mer

Marc Papinutti directeur des infrastructures de transport Patrick Vieu directeur des services de transport

Bruno Leboullenger chef de bureau au Commissariat général au développement durable

6.Autorités étrangères a/ Partnerships UK

Doug Segars project director

b/ Infrabel

Marc Smeets directeur financier c/ Banque européenne d'investissement (BEI)

Thomas Barrett director structured finance and advisory activities Jukka Luukkanen head of division structured finance

Matthias Woitok chef de division adjoint

Patrick Boeuf direction générale de la stratégie d/ European PPP Expertise Center (EPEC)

Nicholas Jennett chef de l'EPEC

Pierre Coindreau conseiller principal de l'EPEC e/ Commission européenne

Bertrand Carsin directeur politique des marchés publics à la direction générale du marché intérieur et des services

Anna Panagopoulou Head of unit- TEN-T executive agency

7. Institut de la gestion déléguée Claude Martinand président