Un enjeu de proximité et de réactivité pour les communes

Le transfert de la compétence « voirie » aux communautés et aux métropoles peut constituer un sujet sensible pour les communes. En effet, malgré des gains incontestables du transfert de la compétence, que les communes reconnaissent généralement, la crainte d'une perte de proximité et de réactivité reste forte (1). Pour conserver une proximité de travail et de décision avec les communes, la métropole a ainsi prévu deux types d'adaptations de l'exercice de cette compétence. Il y a les adaptations qui concernent les décisions en matière d'investissement (2) et les adaptations qui concernent la proximité physique et de travail avec les communes (3).

1. La voirie, un enjeu pour les communes

« Si l'exercice de la compétence voirie peut permettre une plus grande technicité et l'allocation de moyens supérieurs aux travaux d'entretien et d'investissement, la réactivité des équipes, leur proximité avec le terrain et l'implication étroite des communes apparaissent comme des préoccupations fortes. » (AdCF, 2017, p.6). Cette situation illustre l'ambivalence du transfert de la voirie pour les communes sur laquelle il est possible de revenir.

a. Des gains incontestables

De grandes catégories de gains semblent apparaître avec le transfert de la compétence « voirie » aux communautés ou aux métropoles : des gains économiques d'une part et des gains en termes de technicité d'autre part.

Les gains économiques apparaissent aussi sensibles en matière d'investissement que de fonctionnement. En ce qui concerne l'investissement, les accords et contrats conclus à l'échelle intercommunale sont d'après Jean-Luc Smanio (ingénieur en chef, membre de l'AITF) plus intéressants et performants qu'à l'échelle communale. En ce qui concerne le fonctionnement le constat est le même. L'organisation intercommunale permet de partager les frais fixes et les frais de structure sur un nombre plus important d'opérations (AdCF, 2017).

Les enjeux de la compétence « voirie » à Grenoble-Alpes Métropole 75/124 Les gains sont ensuite de nature technique. En effet, en plus de bénéficier d'un partage de frais intéressant, les communes réunies au sein d'une structure intercommunale disposent également de davantage de ressources intellectuelles, juridiques et d'outils de mesure et de contrôle. Ces gains semblent d'autant plus importants dans le cas des métropoles. Thierry Pitout (DGA des routes, de la circulation et des subdivisions de la Métropole Nice Côte d'Azur) explique que le transfert des voies départementales dans le cas des métropoles comporte un double avantage. D'une part, le transfert permet une mutualisation significative du matériel et des coûts d'entretien. Il prend pour exemple le cas des intempéries de 2013 qui ont touché la métropole de Nice Côte d'Azur. Les frais de réparation qui s'élevaient à 14 millions d'euros n'auraient selon lui pas pu être couverts par les communes seules. D'autre part, Thierry Pitout souligne l'importance d'avoir récupéré l'ingénierie départementale avec le transfert des voies départementales aux métropoles. Ce transfert a apporté de nouvelles compétences aux services métropolitains. Les communes ont donc trouvé un intérêt évident et aucun maire ne souhaite d'après lui revenir en arrière (AdCF, 2017).

b. Mais un besoin de proximité et de réactivité

Une crainte fréquemment exprimée par les élus locaux, consécutive au transfert de la compétence « voirie », est la perte de proximité et de réactivité des services.

Cette crainte reflète d'abord la crainte de l'affaiblissement de l'échelon communal. La commune est associée de longue date à la notion de proximité. Le transfert d'une compétence comme la voirie apparaît donc d'autant plus sensible qu'elle remet en cause le rôle historique de la commune. Il est d'ailleurs fréquent de constater que les communautés ou métropoles décident de s'organiser en secteurs ou en pôles de proximité au moment du transfert de la compétence « voirie » et que ces organes infra-communautaires aient la charge de cette compétence. C'est le cas de la métropole nantaise qui s'est la première organisée en dix pôles de proximité en 2001 au moment de son passage en Communauté urbaine et du transfert de la compétence « voirie ». C'est aussi le cas de la métropole toulousaine lors de sa transformation en communauté urbaine en 2009 et de la prise de compétence « voirie ». Elle s'est alors dotée de huit pôles de proximité pour assurer la proximité avec les communes.

Il est également possible de voir dans la crainte du transfert de la compétence « voirie » un fondement politique et électoral. Foucault & François (2005) ont montré qu'il existait un cycle électoral opportuniste sur les dépenses municipales d'investissement en France. Ils montrent qu'au cours des périodes pré-électorales les politiciens locaux sont susceptibles d'augmenter les dépenses en biens publics locaux parmi lesquels la voirie (les autres étant par exemple les biens relatifs à la sécurité ou aux services scolaires). Les élus communaux ont ainsi pu en vue d'élections s'appuyer sur la réfection des revêtements ou réaliser une piste cyclable ou des aménagements spécifiques pour la sécurité des piétons. La voirie apparaît comme une compétence stratégique politiquement et dont le transfert peut être délicat pour certains élus municipaux.

2. Les adaptations prévues en matière d’investissement et de fonctionnement

Pour travailler avec plus de proximité avec les communes, les élus métropolitains ont prévu d'adapter la gestion des budgets concernant la voirie. L'entretien courant des chaussées (le Gros Entretien Réparations, GER) et les interventions de proximité représente ainsi deux axes d'intervention dont les budgets sont décidés conjointement entre les communes et la métropole. Les modalités de financement des grands projets d'aménagement ou de réaménagements (comme les projets CVCM) répondent aux mêmes principes de décision partagée.

a. Programme opérationnel de Gros Entretien Réparations

Le Gros Entretien Réparations (GER) est une expression qui désigne l'entretien des chaussées (revêtements...) mais qui ne s'inscrit pas dans le cadre des grands projets de type CVCM. Le GER correspond à l'entretien normal des voies et de leurs couches de roulement.

Pour la période 2017-2020, l'enveloppe annuelle de GER est fixée à 12 millions d'euros dont 3 vont pour les voiries et ouvrages d'art départementaux et 9 millions pour les voiries et espaces publics communaux. L'enveloppe pour le patrimoine anciennement communal est répartie par territoire et au sein de chaque territoire l'enveloppe reçue est programmée en Conférence territoriale où les communes s'entendent pour prioriser leurs travaux. Les conférences territoriales débouchent alors sur une liste de projets votée ensuite par le Conseil métropolitain. Pour 2017, la répartition a été effectuée sur la base du patrimoine existant de chaque territoire. Mais un important travail d'analyse est en cours pour connaître l'état des voies et pouvoir prioriser les travaux pour les années à venir.

b. Programme opérationnel de proximité

La compétence « voirie » concerne aussi les petites adaptations de proximité souhaitées par les habitants. Pour faciliter la réactivité de la métropole sur ces adaptations, les élus métropolitains ont décidé de la mise en place d'un programme de « proximité » constitué d'enveloppes au prorata du poids des infrastructures de chaque territoire communal. La programmation de ces enveloppes est d'abord discutée entre la métropole et chaque commune. Elle concerne des enveloppes de faibles montants mais mobilisables rapidement. Ces enveloppes représentent un total de 1 million d'euros par an soit 4 millions pour la période 2017-2020. Ces enveloppes bénéficient d'un principe de bonification. La métropole s'engage ainsi à rajouter autant que les communes si ces dernières souhaitent aller plus loin que l'enveloppe initiale. Le montant est plafonné à trois fois l'enveloppe initiale, mais peut donc augmenter le budget de ces enveloppes de 4 millions à 12 millions pour la période 2017-2020. Ces enveloppes seront votées et ajustées chaque année par le Conseil métropolitain et un compte-rendu de leur utilisation sera fait en Commissions Mobilités et en Conférences territoriales.

Les enjeux de la compétence « voirie » à Grenoble-Alpes Métropole 77/124 c. Des adaptations similaires dans les autres métropoles

Ces adaptations budgétaires dans l'exercice de la compétence « voirie » ne sont pas le résultat d'une innovation grenobloise. La Métropole de Nice Côte d'Azur avait déjà depuis plusieurs années adopté un système similaire. Son budget se scinde en trois parties. La première partie représente 10 % du budget mutualisé (matériel, sécurité, traitement des intempéries...). La deuxième partie représente 40 % et porte sur les grands projets urbains et sur l'entretien du réseau structurant (soit l'équivalent des projets labellisés CVCM à Grenoble et du budget consacré au GER). Enfin, la dernière partie, représentant 50 % du budget, porte sur les projets d'intérêt communaux. La moitié de ce budget est confiée à la subdivision territoriale qui la gère librement avec le maire concerné. La répartition entre les communes est fonction du linéaire de voirie, du potentiel fiscal, de la population et des problèmes spécifiques des communes. La seconde moitié permet des aménagements communaux également, mais est gérée uniquement par le maire de la commune concernée (AdCF, 2017).

3. Les adaptations prévues en matière de dialogue

Comme nous l'avons évoqué à de multiples reprises, la métropole grenobloise a aussi adapté l'organisation de la compétence « voirie » en créant des secteurs au sein de la métropole, au nombre de quatre. Ces secteurs permettent à la métropole d'organiser ces services pour plus de proximité et de réactivité avec les communes. Comme pour les adaptations concernant le budget de la voirie, l'organisation des services en secteurs n'est pas non plus une innovation grenobloise. Elle se retrouve dans de nombreuses autres métropoles. Certaines métropoles sont même allé plus loin en déconcentrant leurs services au sein d'organes infra-communautaires. C'est le cas de Toulouse Métropole et de ces cinq pôles de proximité. Chaque pôle est implanté dans un secteur différent de la ville-centre et à proximité des autres communes dont il a la charge. Dans tous les cas, ces démarches s'inscrivent dans un processus de territorialisation des services.