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Assim como na ação popular, a legitimidade da ação civil pública é extraordinária
porque o autor defende em nome próprio interesse transindividual537, mas pode-se afirmar que
seria categoria autônoma porque o legitimado também defende interesse próprio538.
Os legitimados ativos para ajuizar ação civil são: Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista e associação civil (art. 5°, caput, I a V, da Lei n° 7.347/85). A legitimidade não é ampla, devendo-se observar alguns requisitos adiante expostos.
Os legitimados ativos podem atuar em litisconsórcio desde o início da ação civil pública ou ingressar durante o seu curso para atuarem como assistentes litisconsorciais.
Embora a pessoa física não tenha legitimidade ativa, também pode atuar como assistente ou litisconsorte quando o objeto da demanda também puder ser tutelado por ação popular para garantir economia processual. A propositura de ação popular pela pessoa física com o mesmo pedido e causa de pedir implicaria em conexão e reunião com a ação civil pública; assim é mais simples admitir litisconsórcio e assistência do cidadão legitimado a
536 Geralmente a ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público é antecedida por inquérito civil com os
elementos fáticos necessários, dispensando a dilação probatória no processo. Por isso, a jurisprudência admite o julgamento antecipado na lide, como ocorreu na ação civil pública ajuizada contra empresa que desmatou área protegida da Mata Atlântica em que havia prova do dano ambiental (TJSP, Câmara Especial do Meio Ambiente, Apelação com revisão n° 9093201-15.2008.8.26.0000, rel. Des. Renato Nalini, j. 26/11/2009, registro 29/12/2009).
537 COSTA, Susana Henrique da. Comentários à lei de ação civil pública – art. 5°. In: COSTA, Susana Henrique
da (coord.). Comentários à lei da ação civil pública e lei de ação popular. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 386-389.
538 LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 156-158. No mesmo sentido: VENTURI,
propor ação popular. Se o objeto da demanda não puder ser tutelado por ação coletiva, a
pessoa física não tem legitimidade para atuar como assistente ou litisconsorte539.
15.2.1.1 Ministério Público
O Ministério Público tem ampla legitimidade porque sua função institucional é o ajuizamento de ação civil pública para a “proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, III, da CF/88)540. Por isso, ele
exerce papel de destaque na ação civil pública, devendo atuar como fiscal da lei quando não for parte (art. 5°, § 1°, da Lei n° 7.347/85) e tendo amplos poderes instrutórios, já que pode instaurar inquérito civil (art. 8°, § 1°, da Lei n° 7.347/85); a recusa, atraso ou omissão no fornecimento de dados técnicos indispensáveis para a ação é crime (art. 10 da Lei n° 7.347/85).
A atuação como custos legis é obrigatória, podendo acarretar em nulidade do processo se o Ministério Público não for regularmente intimado. No entanto, ele não é obrigado a defender interesse do autor se este não for idôneo, podendo fazer parecer contrário,
mas não pode requerer a produção de provas e atuar em defesa do demandado541.
Se o autor originário desistir da ação civil pública sem fundamento, o Ministério Público pode sucedê-lo no polo ativo, assim como os demais legitimados (art. 5°, § 3°, da Lei n° 4.737/85). Assim, se o autor abandonar o processo, o juiz deve intimá-lo pessoalmente para
se manifestar sobre a continuidade da ação no prazo de 48 horas542. Caso o autor se mantenha
inerte, o Ministério Público pode assumir o polo ativo da demanda, mas não é obrigado a atuar como autor se entender que a tutela requerida não é adequada para a proteção do direito transindividual543.
Até mesmo o parquet pode desistir da ação civil pública, desde que seja a melhor opção para defesa do direito objeto do litígio. Não é necessária autorização da chefia do órgão, como ocorre no arquivamento do inquérito policial (art. 28, do CPP), já que há controle
539 LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 260-261. No mesmo sentido: MAZZILLI,
Hugo Nigro, op. cit., p. 340-341.
540 O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública para tutela de direito individual
homogêneo, desde que tenha relevância social. (COSTA, Susana Henrique da, op. cit., p. 391-396). No mesmo sentido: LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 162.
541 LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 196-197. 542 COSTA, Susana Henrique da, op. cit., p. 417-420.
judicial da desistência da ação e não há previsão legal nesse sentido. Ademais, a desistência não causa prejuízo porque o próprio Ministério Público pode ajuizar nova ação coletiva com o mesmo pedido e causa de pedir. Só é necessário intimar a chefia do Ministério Público
quando houver desistência infundada544.
Na hipótese de inércia do autor originário para executar a sentença de procedência no prazo de sessenta dias contados do trânsito em julgado da sentença, o Ministério Público e os demais colegitimados podem promover a execução do julgado, segundo dispõe o artigo 15 da Lei n° 7.347/85. Ocorre que o Ministério Público tem o dever de executar a sentença de procedência em prol da tutela dos direitos coletivos, já que foi reconhecido por decisão judicial e é sua missão institucional garantir a sua efetiva satisfação.
A ação civil pública pode ser ajuizada pelo Ministério Público estadual e federal, atuando como litisconsortes ativos quando for necessário para garantir a efetiva tutela do direito metaindividual (art. 5°, § 4°, da Lei n° 7.347/85). Essa é uma hipótese excepcional quanto à divisão de competência institucional em que o Ministério Público estadual pode
atuar na Justiça federal e o Ministério Público federal pode atuar na Justiça estadual545.
Todavia, o Ministério Público não pode ajuizar isoladamente ação civil pública sobre determinada questão para a qual não tenha atribuição. Por exemplo, o Ministério Público do Trabalho não pode atuar na defesa de interesse do idoso; o Ministério Público de São Paulo não pode ajuizar ação no Maranhão sobre matéria que não tenha qualquer relação com o
Estado de São Paulo. Nesses exemplos há defeito da representação processual546.
15.2.1.2 Associação civil
A Lei da Ação Civil Pública possibilita a atuação da sociedade civil na proteção do meio ambiente, desde que sejam preenchidos os requisitos da pertinência temática, e a associação tenha se constituído um ano antes da propositura da demanda, o que pode ser dispensado pelo juiz quando houver manifesto interesse social em razão da dimensão ou característica do dano, ou relevância do bem jurídico tutelado (art. 5°, § 4°, da Lei n° 7.347/85).
544 LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 383-384. No mesmo sentido: MAZZILLI,
Hugo Nigro, op. cit., p. 389-395.
545 Idem, p. 343-348. No mesmo sentido: COSTA, Susana Henrique da, op. cit., p. 413-416. 546 SHIMURA, Sérgio, Tutela coletiva e sua efetividade, cit., p. 63-66.
Todavia, o Poder Público tentou criar obstáculo para a atuação da associação contra os seus interesses por meio da introdução do artigo 2°-A da Lei 9.494/97 pela Medida Provisória n° 2.180-35/2001. O parágrafo único do referido dispositivo legal prevê que a associação deve instruir a petição inicial com a ata de assembleia que autorizou a propositura da ação e a relação nominal dos associados com os seus respectivos endereços.
O referido dispositivo legal contraria a lógica da tutela dos direitos coletivos e a relevância das associações. Primeiramente, a vigente Constituição Federal buscou reforçar a proliferação das associações ao garantir a liberdade de sua criação (art. 5°, XVII, da CF/88), independentemente de autorização estatal (art. 5°, XVIII, da CF/88), só podendo ser dissolvidas por decisão judicial transitada em julgado (art. 5°, XIX, da CF/88). A associação tem legitimidade para representar seus filiados judicial e extrajudicialmente; por isso, ela
desempenha papel fundamental na sociedade civil547.
A legitimidade processual da associação pode ser para representar um ou mais associados para a tutela de direitos estritamente individuais, que configura autêntica representação e demanda procuração ou autorização específica. De outro lado, a associação também pode atuar judicialmente para a tutela de direitos coletivos indivisíveis, comuns a todos os associados e também a não associados, como também pode tutelar os direitos
individuais homogêneos dos associados548. Nessas hipóteses a associação atua como
substituta processual do grupo, o que não demanda autorização específica quando compatível
com a sua finalidade institucional549.
Assim, a exigência de autorização específica para a tutela de direitos coletivos pela associação demonstra que o legislador confundiu representação processual e substituição. Os associados não são representados pela associação na ação civil pública, pois ela atua em nome próprio para a defesa de interesse coletivo. Não poderia ser diferente para os direitos difuso e coletivo, pois são indivisíveis, incidindo os efeitos da decisão na ação civil pública sobre toda
a coletividade550. Não faz sentido também exigir procuração específica para a tutela do direito
individual homogêneo, pois contraria a finalidade de economia processual da substituição processual.
O legislador ordinário buscou burocratizar o acesso à justiça tentando transformar a legitimação autônoma das associações em mera representação processual, cuja finalidade é limitar os efeitos da coisa julgada aos filiados ou associados arrolados na petição inicial.
547 VENTURI, Elton, op. cit., p. 200-201. 548 Idem, p. 202-204.
549 LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 167. 550 MAZZILLI, Hugo Nigro, op. cit., p. 311.
Nesse caso, pode ser aplicada a súmula 629 do STF, que afasta exigência semelhante no mandado de segurança coletivo ao prever que “a impetração de mandado de segurança
coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes”551.
15.2.1.3 Defensoria Pública
A Defensoria Pública tem legitimidade ativa, mas ela não é tão ampla como a do Ministério Público, pois o objeto da ação civil pública deve ser compatível com a sua finalidade institucional, qual seja: “a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5°, LXXIV” (art. 134, caput, da CF/88), segundo entendimento
consolidado do Supremo Tribunal Federal552.
No âmbito da tutela do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a Defensoria Pública pode ajuizar ação civil pública para garantir o direito da população de baixa renda. Por exemplo, pode-se ajuizar ação para a proteção de população ribeirinha
ameaçada por grave dano ambiental553.
15.2.1.4 Entes federativos, autarquias, empresas públicas, fundações e sociedade de economia mista
O artigo 5°, incisos III e IV, da Lei n° 7.347/85, prevê que os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios –, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista têm legitimidade para ajuizar ação civil pública. Para que tenham legitimidade também devem atender ao requisito da pertinência temática. As autarquias, empresas públicas, fundações e sociedade de economia mista só podem ajuizar
ação civil pública se tiverem interesse na procedência do pedido554. Os entes federativos, por
551 VENTURI, Elton, op. cit., p. 205-210.
552 STF, Pleno, ADI 558 MC/RJ, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 16/08/1991, DJ 26/03/1993.
553 FERRARESI, Eurico, Ação popular, ação civil pública e mandado de segurança coletivo: instrumentos
processuais coletivos, cit., p. 208-209.
554 ZAVASCKI, Teori Albino, Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, cit., p.
sua vez, podem defender interesse pertinente à sua competência territorial555.
Todos os legitimados somente podem ajuizar ação civil pública para defender interesse transindivual, como a proteção do meio ambiente ou do direito do consumidor. Não é cabível ação civil pública para tutela de interesse público estatal, pois o Estado dispõe dos
meios processuais próprios556.
Os órgãos públicos despersonalizados também podem ajuizar ação civil pública, já que a sua legitimidade prevista no CDC também se aplica à ação civil pública (art. 82, III, da
Lei n° 8.078/90), devendo observar a pertinência temática557.