Os países que adotam o sistema de Controladoria, como a Inglaterra e Estados Unidos, trabalham muito a economicidade; tal procedimento se deve ao fato de terem sido os primeiros a aperfeiçoarem as normas técnicas de contabilidade e finanças públicas, através do desenvolvimento de técnicas de auditoria, tanto para o setor privado como para o setor público.
Dentre os países que adotam o sistema de Tribunais de Contas,
Espanha e Alemanha têm se destacado no controle da
economicidade:
"Na Constituição da Espanha chega a aparecer na Declaração de Direitos e Deveres do Cidadão (art. 31,2). Na Alemanha a Lei de Orçamento Federal (BHO), de 1969, diz, no art. 7o, que: '1. Devem ser observados na elaboração e na execução do orçamento os princípios da economicidade (Wirtschaflichkeit) e da economia (Sparsamkeit). 2. Devem ser realizados exames segundo o custo/benefício (Nutzen-Kosten- Untersuchungen) das medidas com a significação financeira relevante"92
Nunca é demais lembrar que, havendo um adequado controle dos atos administrativos, principalmente quanto à economicidade, o resultado será uma diminuição dos gastos públicos, o que poderá representar, também, e na mesma proporção, uma diminuição de tributação, ou pelo menos, o seu não aumento, como tem sido praxe no BrasN. O que se tem observado é que é mais fácil aumentar a tributação do que procurar conter os gastos. Um exemplo típico e recente, dentre outros, que comprova a não adoção do controle da economicidade pelos Tribunais de Contas, é a obra faraônica do prédio do Superior Tribunal de Justiça, que, segundo a informação da mídia e não desmentida pelo Poder Judiciário, alcançou a altíssima
92 TORRES, Ricardo Lobo. A Legitimidade Democrática e o Tribunal de Contas. Revista de Direito Administrativo, n.° 194, out-dez/1993. Fundação Getúlio Vargas, p. 38.
cifra de duzentos milhões de dólares. E, pasmem, nenhuma providência tem sido tomada, conforme reportagem da Revista Veja:
"Em compensação, estão no Poder Judiciário algumas das obras mais caras da administração pública. O novo edifício-sede do Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, custou mais de 200 milhões de dólares e previu gabinetes para sessenta ministros. Detalhe: o tribunal só tem 33 magistrados."93
A CPI do Judiciário, em curso no Parlamento, tem
demonstrado, principalmente no que se refere à obra do TRT paulista, a total desobediência ao princípio da economicidade, oportunizando um superfaturamento absurdo.
3.4.4 - O Controle da Aplicação de Subvenções
Conforme estabelecido pelo Artigo 70 da Constituição Federal, o controle quanto à aplicação de subvenções será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e por cada Poder, mediante o sistema de controle interno.
As subvenções destinam-se a cobrir despesas de custeio de entidades públicas ou privadas, que podem ser sociais ou econômicas. As primeiras são concedidas a instituições de caráter cultural ou assistência sem finalidade lucrativa, enquanto que as últimas beneficiam empresas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
A Lei Federal 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, assim define subvenções, no Artigo 12, Parágrafo 3o:
"§ 3o - Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; e
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril."
O Tribunal de Contas fiscaliza a aplicação dos recursos em questão, por ocasião do exame dos processos de tomadas ou prestação de contas do órgão ou entidade transferidor dos recursos.
No caso de omissão na prestação de contas ou de irregularidade na aplicação dos recursos, a autoridade administrativa competente deve instaurar tomada de contas especial, a ser julgada
pelo Tribunal, para apuração dos fatos, identificação dos
responsáveis e quantificação do dano.
3.4.5 - Controle quanto à renúncia de receita
O controle quanto á renúncia de receita está estabelecido pela Constituição Federal, em seu Artigo 70, sendo exercido pelo Congresso Nacional, mediante o controle externo e por cada Poder, pelo sistema de controle interno.
O Tribunal de Contas da União acompanha a arrecadação da receita a cargo dos órgãos e entidades da administração direta e indireta dos Poderes da União, de acordo com o disposto no inciso IV do Artigo I o da Lei 8.443/92, Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União. O procedimento deve estar presente em todas as etapas da
receita - previsão, arrecadação recolhimento - por meio de
auditorias, inspeções e análises de demonstrativos.
A fiscalização da renúncia de receita deve ser feita mediante o julgamento de prestações de contas e, principalmente, de auditorias e inspeções nos órgãos supervisores, nos bancos operadores e nos fundos encarregados da concessão, gerenciamento ou utilização dos recursos decorrentes. Estas fiscalizações tem como objetivo verificar a eficácia, eficiência e economicidade dos órgãos e entidades envolvidos e o real benefício sócio-econômico das renúncias.
De várias maneiras é operada a renúncia de receitas, que caracteriza as diversas situações em que o Poder Público, por iniciativa própria, deixa de arrecadar os recursos a que tem direito: as isenções, a remissão, a anistia e os incentivos fiscais.
Merece atenção especial os incentivos fiscais que, pela atual Constituição, enquadram-se como uma renúncia de receita. Assim, por exemplo, nos incentivos fiscais, para cuja concessão a administração renuncia a parcela da receita pública, o controle deve conferir se houve obediência às disposições legais e, principalmente, se essa renúncia obedece, também, ao princípio da economicidade. O processo se faz na comparação minuciosa dos recursos que o Governo abriu mão (representados pelos incentivos oferecidos) com os benefícios sociais e econômicos realmente produzidos pela renúncia.
3.5 - As Competências do Tribunal de Contas
O Artigo 71 da Constituição Federal trata do controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, para o que recebe o auxílio técnico do Tribupal de Contas.
Esse órgão, além de outras atribuições, efetua levantamentos e remete os diversos pareceres ao Congresso Nacional, a quem cabe a decisão, por ocasião do julgamento das contas do Poder Executivo.
3.5.1 - O parecer sobre as contas do governo
A Constituição Federal determina, expressamente, no Artigo 71, inciso I, que compete ao Tribunal de Contas da União apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio:
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;"
A Constituição Federal estabelece, ainda, quanto ao assunto, em seu Artigo 84, inciso XXIX, que compete ao Presidente da República prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior. Estabelece, também, no Artigo 49, inciso IX, que é de competência exclusiva do Congresso Nacional julgar as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os
Observa-se, de imediato, que o controle legislativo deve ser analisado sob dois aspectos: o político e o técnico.
O controle eminentemente político, em um plano soberano, objetiva fiscalizar o Estado no alcance das aspirações nacionais, exteriorizadas nos programas ou metas, devidamente traçadas pelo orçamento. Estes, com o advento da atual Constituição, são prévia e
anualmente fixados pela Lei das Diretrizes Orçamentárias,
obedecendo ainda o Plano Plurianual.
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segundo aspecto corresponde ao controle técnico, voltadoespecificamente para a fiscalização financeira, patrimonial,
orçamentária, contábil e operacional, cuja apreciação deve se
processar sob os aspectos da legalidade, legitimidade e
economicidade. Para essa incumbência têm o Poder Legislativo, como órgão auxiliar, o Tribunal de Contas.
Apreciar as contas do Presidente da República, mediante parecer prévio, é a competência primeira e maior do Tribunal de Contas.
Essas contas devem conter: os Balanços Gerais da União, elaborados de acordo com a Lei Federal 4.320 de 17 de março de 1964 e legislação superveniente; o relatório do Departamento do Tesouro Nacional explicitando a execução dos Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Empresas Estatais, bem como o comportamento da receita e da despesa dos diversos órgãos e entidades dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Em verdade, o Tribunal de Contas da União, no exame dessa prestação de contas, não está fiscalizando aspectos contábeis,
financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais do governo federal, mas sim, o universo em que atua e se desenvolve a ação do Presidente da República dentro de suas atribuições constitucionais. Não é o Presidente o gestor dos dinheiros públicos ou o seu aplicador; essas tarefas são atribuídas aos chamados Ordenadores de Despesa, investidos do dever constitucional e legal de, anualmente ou quando solicitados, apresentarem as suas prestações de contas, com a comprovação do correto emprego dos recursos públicos e, em caso de má aplicação, sob as sanções previstas em lei.
Com referência a estas contas, transcreve-se, da obra da professora Odete Medauar, Controle da Administração Pública:
"Para alguns especialistas, como o Ministro do Tribunal de Contas da União, Victor do Amaral Freire e o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado Aeccio Mennucci, as contas enviadas pelo Chefe do Executivo Federal e Estadual não são contas; para o primeiro, tais contas "não são do Presidente da República, mas do respectivo exercício financeiro; o Chefe do Executivo apenas as encaminha ao Congresso Nacional, para julgamento, que o fará após parecer do Tribunal de Contas". O Conselheiro Aeccio Mennucci afirma que "essas contas nada mais são do que extenso relatório, que é acompanhado do Balanço Geral e demais demonstrações financeiras correlatas e pelos quais se procura demonstrar o que foi gasto (despesa) e o que foi arrecadado (receita) no exercício encerrado, dando-se ênfase especial ao desempenho orçamentário do Estado e às realizações do governo dentro do mesmo período."94
A prestação de contas deve espelhar, com fidelidade, o pensamento do Presidente da República exposto na Mensagem Anual encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente com o Plano de Governo (CF. Artigo 84, XI). Enquanto este apresenta as propostas da Administração Federal para o futuro, aquela examina os meios
94 MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo: Editora Revista dos