El´ ´ ements sur la simulation de processus al´ eatoires

Para a classificação dos stakeholders identificados no processo de implementação do Programa Água para Todos (APT), foi adotado o modelo apresentado por Savage et al (1991), uma vez que tal modelo considera que, para cada decisão estratégica, as organizações geralmente enfrentam um conjunto diversificado de stakeholders com interesses e objetivos variados e, por vezes, conflitantes.

De acordo com estes autores, o potencial de cooperação das partes interessadas ou stakeholders é frequentemente ignorado porque as análises geralmente enfatizam os tipos e magnitude das ameaças das partes interessadas. A cooperação deve ser igualmente enfatizada, pois permite que o gerenciamento das partes interessadas vá além de estratégias meramente defensivas ou ofensivas. O potencial para a cooperação das partes interessadas é particularmente relevante porque pode levar as organizações a unirem forças com outras partes interessadas, resultando em uma melhor gestão. Frequentemente, quanto mais dependente for o stakeholder da organização, maior a sua disposição de cooperar. Naturalmente, essa disposição também é influenciada pelo ambiente. Ou seja, a organização e o stakeholder podem perceber uma oportunidade para aumentar a interdependência por causa de uma ameaça do meio ambiente.

A seguir, os stakeholders foram analisados com relação aos fatores que afetam seu potencial em ameaçar ou cooperar com o programa, segundo o modelo de Savage et al. (1991). O quadro 11 apresenta o resultado da análise.

Quadro 11: Classificação dos stakeholders no APT segundo modelo de Savage et al(1991)

Stakeholder Análise Modelo proposto por Savage et al (1991)

Ação Papel Potencial em

ameaçar

Potencial em

colaborar Classificação MDS/ Sesep Coordenar

monitorar

Garantir que os objetivos do Programa sejam Atingidos

Coordenador de Fato.

alto alto ambíguo

MDS/ Sesan executar

Parceiro executor do programa. Principal operador no Governo Federal.

Cisterna de Placa alto alto ambíguo

MI/ Sdr

Sub coordenar executar

Parceiro executor do programa. Um dos principais operadores no Governo Federal. Coordenador formal.

Cisterna de polietileno alto alto ambíguo

Codevasf executar

Parceiro executor do programa. Empresa vinculada ao MI.

Cisterna de polietileno alto alto ambíguo

DNOCS executar

Parceiro executor do programa. Autarquia vinculada ao MI.

Cisterna de polietileno alto alto ambíguo

MMA executar

Parceiro executor do programa. Governo Federal.

Dessalinizadores. alto alto ambíguo

Funasa executar

Parceiro executor do programa. Governo Federal. Atende as comunidades tradicionais

alto alto ambíguo

Secretarias Estaduais executar

Parceiro executor do programa. Âmbito estadual e municipal.

alto alto ambíguo

AP1MC executar

Parceria das ONGs na execução do programa Cisterna de placa

alto alto ambíguo

Comitê Gestor do BSM: Casa Civil/PR, Ministério da Fazenda, MPOG, MDS

Coordenar controlar

Núcleo Central de Governo (2011-2014) Coordenação politico-administrativa Administração dos recursos públicos; Planejar e coordenar as políticas de gestão da

administração pública federal baixo alto disposto

TCU _controlar

Auditar as ações do programa e identificar fragilidades e riscos operacionais e de conformidade que pudessem comprometer o

alcance dos objetivos do APT alto baixo indisposto

CGU controlar

Aumento da transparência das ações do APT, por meio de ações de controle interno,

auditoria pública e correção alto baixo indisposto

Atores Políticos

Congresso Nacional _influenciar

Articulação Política e defesa dos interesses

daqueles que representavam. alto alto ambíguo

CONSEA articular

Instância do SISAN, que serviu como espaço de articulação das ações, com representação

dos vários segmentos envolvidos alto alto ambíguo

Contag / Fetraf / ASA defender

Defender os interesses dos trabalhadores rurais, dos pequenos agricultores e das Organizações da Sociedade Civil do Semiárido

baixo baixo marginal

Empresas fornecedoras (Cisternas de Polietileno)

lucrar Obter lucro mediante fornecimento e

instalação das cisternas de polietileno

baixo baixo marginal

Famílias Beneficiárias do APT (famílias em situação de vulnerabilidade social em áreas rurais)

apoiar Obter acesso à água em áreas rurais para

consumo humano e para a produção agrícola e alimentar, visando ao pleno desenvolvimento humano e à segurança alimentar e nutricional.

baixo alto disposto

Potencial dos Stakeholders em Ameaçar a Organização

Alto Baixo

Alto

Baixo

Desta forma, assim encontram-se dispostos os stakeholders na Figura 15, segundo seu potencial em cooperar e/ou ameaçar o APT.

Figura 15: Diagnóstico dos stakeholders no APT segundo o potencial de cooperar e

ameaçar baseado no Modelo de Savage et al. (1991)

Integrando o grupo dos stakeholders dispostos estão o Comitê Gestor do BSM e as famílias beneficiárias do APT. Como apoiam os objetivos e ações do APT e apresentam pouca ameaça potencial, mas alto potencial de cooperação, a melhor estratégia, segundo o modelo, seria envolver estes stakeholders em questões relevantes, estimulando ao máximo seu potencial de cooperação. Cabia aos gestores do programa estarem atentos às recomendações e sugestões que esses stakeholders fizeram e tentar atendê-los ao máximo, pois seria interessante para o programa que eles continuassem nesta posição no gráfico.

Ambíguos

Os parceiros executores (MDS, MI, MMA, Funasa, estados, AP1MC), o Congresso Nacional e o Consea

Estratégia: Colaborar

Dispostos

Comitê Gestor do BSM e as famílias beneficiárias do APT

Estratégia: Envolver os dispostos

Indispostos

CGU e TCU

Estratégia: Defender

Marginais

Contag, Fetraf, ASA e o empresariado Estratégia: Monitorar Pot e nc ia l do s S ta ke ho lde rs e m c o la b o ra r co m a o rg an iz aç ão

Já no grupo dos marginais configuram a Contag, Fetraf, ASA e o empresariado. Não foram considerados altamente ameaçadores nem especialmente cooperativos. Contag e Fetraf foram integrantes formais do Comitê Gestor do Programa Água para Todos a partir de 2013. Assim como a ASA, estas organizações participaram mais com uma pauta de controle social e reinvindicação. A participação social na implementação propriamente dita ocorreu por meio da associação criada pela ASA para este fim, a AP1MC, um dos parceiros executores, que atuou diretamente na implementação das cisternas de placa. Desta forma, os movimentos sociais tiveram a postura, de acordo com o modelo de Savage et al. (1991), tanto de grupo “marginal” (Contag, Fetraf, ASA), quanto de “ambíguo” (AP1MC). Cabia aos gestores do programa monitorar e mais ainda de compreender esse grupo dos marginais, e manter o envolvimento nos propósitos do programa, devido ao seu baixo potencial em cooperar.

No grupo dos indispostos ficaram a CGU e o TCU, em decorrência de serem órgãos fiscalizadores, que não tem o interesse em se coligar com o programa ou apoiá-lo de outra forma. Era necessário adotar uma estratégia de defesa, de forma a tentar reduzir a dependência que formava a base para o interesse.

No grupo dos ambíguos ficaram os parceiros executores (MDS, MI, MMA, Funasa, estados, AP1MC), o Congresso Nacional e o Consea. O perigo deste grupo estava no fato do seu alto potencial em ameaçar o programa, e isso significava alianças com outros stakeholders e o enfraquecimento do arranjo institucional, o que poderia atrapalhar a gestão do programa. Cabia buscar uma aproximação com os mesmos indicando quais são as vantagens de cooperar para a governança do APT, de forma a evitar que uma possível desarticulação entre os atores prejudicasse a implementação do programa.

De acordo com Bouckaert, Peters e Verhoest (2010), a coordenação da política pública de caráter intersetorial parte da cooperação e construção de consenso e envolve uma troca de recursos entre os atores. O fracasso da política pode resultar da ausência de atores-chave, da falta de compromisso com metas compartilhadas por um ou mais atores ou informação ou atenção insuficiente.

Diante da presença de um ambiente complexo, com incertezas, ambiguidades e limitações informacionais, é comum que em processo de produção de políticas ocorram erros, desde os mais simples aos mais complexos. A ambiguidade está relacionada à falta de clareza ou de consistência na realidade. A complexidade dos processos faz com que as oportunidades para a solução de problemas sejam confusas gerando interpretações incertas e conexões vagas com a ocorrência de decisões automáticas. Instituições, segundo North (1991) foram criadas por seres humanos para criar ordem e reduzir a incerteza.

O Programa Água para Todos (APT) teve caráter estruturante, pois permitiu maior resiliência diante da existência de situações de emergência ou calamidade, busca aumentar o estoque hídrico para toda a zona rural do semiárido de uma forma descentralizada e acessível, representando maior segurança para o enfrentamento de intempéries ou eventuais irregularidades, mudando a vida das famílias de uma forma significativa e propiciando melhores condições para a convivência com o semiárido.

Esta política pública se constituiu em prioridade no período 2011-2014, no contexto do Plano Brasil Sem Miséria, uma das principais marcas do governo federal na época. Contou com apoio político, econômico e administrativo. Este último se caracterizou pela formação do arranjo institucional composto de diferentes atores com distintas contribuições e experiências na interlocução intersetorial, federativa e participação social. Todavia essa prioridade se esvaneceu já no início do segundo mandato da Presidente Dilma, perdendo espaço na agenda pública com a crise que resultou na mudança para o Governo Temer e o período seguinte iniciado em 2019, com a desmobilização do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) pela Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019.