1 U NE EXPOSITION AUX RISQUES INEGALE SELON LES OPCA
1.1 Eléments de contexte financiers, juridiques et organisationnels
[33] La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a imposé à chaque OPCA un seuil minimum de 100 millions d’euros de collecte. Cette règle a conduit à la fusion de nombreux OPCA. Au 1er janvier 2012, ils ne sont plus que vingt (cf. tableau ci-dessous). Au 31 décembre 2013, les OPCA représentent environ 5 600 ETP7, les effectifs salariés représentant environ 6 000 personnes. L’effectif médian des OPCA est de 158 ETP, sachant qu’il existe de grandes différences de taille : deux OPCA comptent plus de 800 ETP, tandis que 5 en ont entre 250 et 500 et 13 moins de 200.
[34] Du fait de la phase récente de regroupements, un certain nombre d’OPCA sont encore aujourd’hui en période de restructuration interne, notamment en ce qui concerne les systèmes d’information qui doivent être unifiés. La conception des systèmes d’information représente pour eux un enjeu stratégique dans la mesure où les projets informatiques sont des leviers efficaces de remise à plat et d’harmonisation des pratiques administratives et comptables.
1.1.2 Les volumes traités par les OPCA sont massifs
[35] A fin 2013, les OPCA interviennent auprès d’un peu moins d’1,5 million d’entreprises employant, selon eux, plus de 20 millions de salariés8. Pour les interventions au titre du plan de formation, les TPE de moins de 10 salariés représentent plus de 86 % des entreprises mais moins de 13 % des salariés couverts. Le nombre de salariés bénéficiaires d’une formation financée par les OPCA en 2013 avoisine les 4,5 millions de personnes. Le plus petit OPCA a effectué des prises en charge pour environ 14 000 personnes tandis que le plus gros a financé la formation de plus de 750 000 personnes, la moyenne se situant à 227 000 salariés stagiaires par OPCA sur l’année et la médiane à 186 000.
[36] Contrairement aux conseils régionaux qui traitent chaque année avec tout au plus quelques centaines d’organisme de formation (OF), les OPCA travaillent avec un nombre beaucoup plus conséquent d’OF. Le nombre moyen d’organismes de formation (OF) différents payés en 2013 par OPCA est légèrement supérieur à 7 700 (médiane à environ 6 900). Ce chiffre cache certes de fortes disparités d’un OPCA à l’autre : le nombre le plus faible est de 609 OF tandis que le plus élevé est de 25 106, écart en partie le reflet de différences de taille et de secteur. Il masque de plus le fait que l’offre de formation est à la fois diversifiée, éclatée, et en même temps très concentrée9 sur un nombre relativement restreint de gros organismes, configuration de nature à compliquer l’ajustement par les OPCA de leur politique de maîtrise des risques.
7 Exploitation des données d’enquêtes collectées auprès de l’ensemble des Opca par la mission entre mai et juin 2014.
Lorsque la source d’un chiffre n’est pas précisée dans la suite du présent rapport, ce chiffre est extrait de l’exploitation de l’enquête par la mission Igas.
8 Ce chiffre résulte de la compilation des réponses par les Opca au questionnaire qui leur a été adressé par la mission. Il paraît surestimé.
9 Pour le marché dans son ensemble de la formation professionnelle (c'est-à-dire au-delà des simples prises en charge des Opca), selon les chiffres communiqués à la mission par la DGEFP, 4 957 organismes de formation ayant un chiffre d’affaires supérieur ou égal à 450 000 euros, soit 7,83 % des organismes, ont réalisé un chiffres d’affaire total de 10,8 milliards d’euros, soit 77,89 % du chiffre d’affaires total des 63 340 organismes enregistrés.
Tableau 1 : Synthèse général de l’activité des OPCA
(domaines d’intervention, effectif, bénéficiaires de formation, charges de formation)
Opca Domaines d'intervention (liste
AFDAS Culture, communication, médias, loisirs 142 104 030 57 472 50 691 108 163
AGEFOS PME INTERPRO 1287 751 184 555 086 398 086 953 172
ANFA Automobile, camion, cycle, motocyle 119 70 316 70 502 31 079 101 581
CONSTRUCTYS, Construction, BTP, Travaux publics 320 264 089 211 881 91 121 303 002 FAFIEC Informatique, ingénierie, conseil 163 101 302 67 468 102 184 169 652 FAFIH Hotellerie, restauration, activités de
loisirs 105 182 933 79 495 47 508 127 003
FAFSEA Monde rural 131 222 771 162 224 24 644 186 868
FAF.TT Travail temporaire 134 68 544 43 218 58 138 101 356
FORCO Commerce, distribution 343 272 577 195 119 160 178 355 297
INTERGROS Commerce de gros, international 125 147 836 99 973 51 922 151 895 OPCA 3+
OPCA DEFI Industrie 159 188 888 80 262 68 932 149 194
OPCA PL
OPCA-TRANSPORTS Transports 157 190 891 79 946 72 278 152 224
OPCABAIA Banques, société et mutuelles d'assurances, agents généraux
d'assurance, sociétés d'assistance 30 14 462 7 110 52 864 59 974
OPCAIM Métallurgie 464 369 114 285 015 146 852 431 867
OPCALIA INTERPRO 811 486 658 339 989 177 063 517 052
OPCALIM Industries alimentaires, coopération
agricole, alimentation de détail 199 178 096 102 910 34 838 137 748
UNIFORMATION Economie sociale 323 414 448 162 177 51 346 213 523
UNIFAF Branche sanitaire, sociale et
médico-sociale, privée à but non lucratif 340 357 858 267 940 24 301 292 241
TOTAL 5 574 4 546 763 3 050 969 1 723 862 4 774 831
Source : Questionnaire Igas aux OPCA (données ETP et nombre de salariés formés) et annexe budgétaire formation professionnelle au projet de loi de finances 2014 (données financières).
[37] Ce constat est cohérent avec les éléments recueillis par la mission auprès de la délégation Rhône-Alpes d’Opcalia. La délégation lyonnaise travaille avec environ 7 000 organismes de formation sur les 11 000 référencés dans la région10. D’après une enquête conduite en 2012 sur l’offre de formation en 2011 sur la région, dans la moitié des cas l’organisme de formation n’a présenté qu’un dossier dans l’année (46,85 % représentant 7 % des stages). Dans plus de 80 % des cas, l’organisme de formation a déposé de un à quatre dossiers. La délégation Rhône-Alpes bâtit ainsi une typologie des organismes de formation : les « occasionnels » représentent 90,78 % des OF et réalisent 36,44 % des actions ; les « gros » représentent 2,73 % des OF et 40 % des dossiers et les « très gros » représentent 0,35 % des OF et réalisent 16,28 % des dossiers11.
[38] D’après l’annexe relative à la formation professionnelle du projet de loi de finances pour 2014, les charges de formation des OPCA s’élevaient fin 2012 à 4,7 milliards d’euros s’agissant du plan et de la professionnalisation12. La particularité de ces dépenses tient à leur grande hétérogénéité : tandis que certaines prises en charge ne s’élèvent qu’à quelques dizaines d’euros pour des formations de quelques heures, d’autres dépassent la dizaine de milliers d’euros pour des formations techniques étalées sur plusieurs mois. Le montant de la collecte au titre du plan de formation en 2012 représente un peu moins des deux tiers (64 %)13 de la collecte globale des OPCA.
1.1.3 Les obligations juridiques de contrôle des actions des formations pesant sur les OPCA
1.1.3.1 Le contrôle de la réalité des actions de formations
[39] Les OPCA doivent être en mesure, en cas de contrôle par les services de l’Etat, de justifier la réalité des actions financées. En application des articles L 6362-5 et L 6362-6 du code du travail, les organismes collecteurs sont tenus :
[40] - « De présenter les documents et pièces établissant l’origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle
[41] - De justifier le rattachement et le bien-fondé de ces dépenses à leurs activités ainsi que la conformité de l’utilisation des fonds aux dispositions légales régissant ces activités. »
[42] Lorsque les actions de formation ont été organisées directement par les employeurs et financées par les OPCA, « les employeurs justifient de la réalité des actions de formation qu’ils conduisent lorsqu’elles sont financées par (…) les organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue » (cf. article L 6362-4 du code du travail). L’absence de justification conduit à considérer que les actions n’ont pas été exécutées et donnent par conséquent lieu à refus de paiement ou à remboursement si l’OPCA a déjà procédé à tout ou partie du paiement.
[43] Concernant le service fait, le paiement des frais de formation par les OPCA ne peut intervenir qu’« après exécution des prestations de formation et sur transmission de pièces justificatives, dont les attestations de présence des stagiaires » (cf. article R 6332-25 du code du travail). Les OPCA sont autorisés, s’ils l’estiment nécessaire, à réclamer la copie des feuilles d’émargement à partir desquelles ont été établies les attestations de présence.
10 Dont 1 700 nouveaux par an.
11 Il s’agit souvent dans ces cas de centres de formation interne de grandes entreprises ou d’importants OF externes.
12 Source : annexe « formation professionnelle » du projet de loi de finances 2014.
13 Exploitation des données d’enquêtes collectées auprès de l’ensemble des Opca par la mission entre mai et juin 2014.
[44] Plusieurs autres contraintes définies par le code du travail se rapportent à l’achat de formation: établissement de priorités par le conseil d’administration de chaque OPCA, formalisation de critères de prise en charge des demandes, recensement des organismes de formation ayant été sollicités avec les montants qui leur ont été versés, certification des comptes annuels par un commissaire aux comptes, motivation des décisions de rejet partiel ou total de prise en charge. S’agissant de la consommation des crédits destinés à la formation professionnelle qui proviennent du Fonds Social Européen, des règles particulières régissent les modalités de contrôle des dépenses.
[45] En sus des obligations légales et réglementaires, les OPCA peuvent développer des stratégies de contrôle qui leur sont propres (cf. partie 2.)
1.1.3.2 Une obligation de contrôle récemment étendue
14[46] La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a étendu l’obligation pesant sur les OPCA au contrôle de la qualité de la formation. En effet, l’article 8 de la loi (codification L 6316-1 du code du travail) pose la règle selon laquelle « les organismes collecteurs paritaires agréés (…) s’assurent, lorsqu’ils financent une action de formation professionnelle continue et sur la base de critères définis par décret en Conseil d’Etat, de la capacité du prestataire de formation (…) à dispenser une formation de qualité»15.
[47] Dans la même logique, l’article 11 de la loi complète l’article L. 6332-1-1 du code du travail portant sur les missions des OPCA en stipulant que ces derniers ont la responsabilité « de s'assurer de la qualité des formations dispensées, notamment en luttant contre les dérives thérapeutiques et sectaires. ».