A análise desenvolvida neste capítulo nos ajudou a localizar o burocrata do licenciamento no contexto onde atua e chamar ainda mais atenção para sua importância na implementação da política. Vimos que os analistas de meio ambiente da DILIC/IBAMA dispõem de ampla discricionariedade de ação, em razão da multiplicidade e da ambiguidade das leis que regem seu trabalho, apesar de sua liberdade variar dentro do órgão conforme as estratégias de gestão que são mais ou menos horizontais. Eles também dispõem de potencial autonomia por terem papel central no processo decisório, serem altamente capacitados e por sua trajetória ser coerente com seu trabalho, no geral.
Quando se consideram as características da problemática da política, a discricionariedade dos burocratas da DILIC se revela necessária e inevitável. Para lidar com a complexidade técnica do licenciamento, principalmente do caso da socioeconomia, o analista ambiental deve adaptar suas análises aos diferentes contextos sociais com que lida. Além disso, a heterogeneidade de interpretações sobre o papel da política pelos burocratas da DILIC é esperada, em razão da falta de clareza sobre os objetivos do licenciamento tanto entre os atores interessados na política, quanto no IBAMA.
Por outro lado, a potencial autonomia do burocrata é reduzida quando consideramos os aspectos da problemática do licenciamento no meio socioeconômico. Ficou claro que a temática social demanda conhecimentos aprofundados e específicos sobre diferentes áreas do conhecimento, exigindo aprendizado constante e um forte reconhecimento e consolidação do campo de estudo da AIS. No caso do meio socioeconômico do licenciamento brasileiro, entretanto, os analistas não dispõem das capacidades necessárias, nem contam com um campo de conhecimento consolidado. Faltam analistas formados na área social e, muitas vezes, o reconhecimento político e dos superiores a respeito da importância do meio.
A heterogeneidade de ideias sobre os objetivos do licenciamento é um “tiro pela culatra” tanto para a discricionariedade quanto para a autonomia da burocracia do licenciamento. Mesmo sendo esperada, como reflexo das disputas em torno dos objetivos da política, essas diferentes ideias também geram conflitos internos ao órgão. Esses conflitos, por sua vez, limitam a liberdade de ação dos analistas, já que eles têm seu trabalho constantemente revisado e contestado dentro das coordenações. Ao mesmo tempo, ela faz que algumas análises sejam desconsideradas e alteradas pelos superiores, reduzindo a autonomia dos burocratas.
Outro aspecto que impacta a autonomia da burocracia do licenciamento é a fraqueza institucional do IBAMA. Por vir tarde no processo decisório, o IBAMA não é capaz de estipular mudanças substanciais nem determinar viabilidade de obras, revelando a fragilidade do órgão. Essa falta de autonomia organizacional impacta a autonomia dos burocratas, sobretudo a relacionada à subcapacidade de tomar decisões por conta própria, já que sua atuação é voltada para adaptações no empreendimento e os analistas percebem interferência política com frequência ao atuarem. Contraditoriamente, o licenciamento representa uma janela de oportunidade para o debate e a resolução de problemas não proporcionada em outras instâncias. Assim, os analistas lidam com um grande número de problemas, que agravam a situação de capacidade técnica insuficiente para o trabalho,
sem que o órgão necessariamente lhe dê reconhecimento e suporte para as decisões que tomam.
A diferença entre o poder de influência dos empreendedores e da sociedade impactada pelos empreendimentos licenciados também fragiliza a autonomia dos burocratas implementadores. Os analistas percebem que suas decisões são, por vezes, dependentes da concordância dos empreendedores quanto ao seu teor. Além disso, ao enfrentarem limites estruturais para garantir uma maior proximidade do público atingido pelas obras licenciadas, na maioria das vezes, eles não conseguem validar as informações fornecidas por empreendedores ao longo do processo. A influência das informações dadas pelas empresas perpassa, então, todo o licenciamento, ao mesmo tempo em que a sociedade conta com mecanismos pouco eficientes para participação social. A importância das questões sociais tende a variar conforme a visibilidade política que uma obra ganha e a mobilização social que incita.
Com base nos aspectos das condições para seu trabalho, podemos observar que a execução do licenciamento pode ser enquadrada na tipologia de “implementação simbólica” de Matland (2009), caracterizada pelo alto nível de conflito e de ambiguidade quanto aos objetivos e meios em implementação da política, e pelos resultados que são determinados pelas coalizões de atores formadas em torno das diferentes interpretações quanto ao papel da política pública – para maiores detalhes sobre a tipologia de Matland, ver capítulo 1.
Além disso, o corpo técnico da DILIC que trabalha no meio socioeconômico63 de fato apresenta os atributos centrais da burocracia de linha de frente (BLF)64 para Lipsky – ou seja, a discricionariedade, o papel de dialogar com a sociedade e o fato de não executar suas funções de acordo com as concepções ideais de prática (2010, p. xvii). Esse papel também é reconhecido pelos analistas ambientais – como fica claro na fala:
O analista ambiental é o elo da instituição com a população atingida. A gente vai para linha de frente, vai ver os impactos, conversa com a população e a gente que analisa. Pode ser que a nossa análise não seja tão ampla, ou desprovida dessa proximidade com o objeto pesquisado (...). A outra questão é de a gente conseguir mostrar o problema que está sendo vivenciado, analisar e trazer soluções e ver como resolve aqui na instituição. (Entrevista 16)
63 Não só os analistas do meio socioeconômico, mas eles são o foco da nossa análise. 64
Segundo a categoria de Lipsky (2010) mais recente, que se baseia nos atributos característicos da burocracia de linha de frente, apresentadas em seguida no texto.
Entretanto, burocracia de nível de frente do licenciamento tem características únicas. Uma limitação central que afeta um de seus atributos fundamentais (de diálogo com a população) é a distância entre o IBAMA e a sociedade afetada quando da realização da análise de impacto social, como fica claro na fala acima. Na seção 3.3.4, vimos que, em geral, os analistas do licenciamento não conseguem estar presentes no local dos empreendimentos com a frequência que consideram satisfatória. Ou seja, entendemos que a burocracia do LAF constitui uma burocracia de linha de frente “encastelada” que, apesar de ser responsável por lidar com os impactos sociais de empreendimentos de infraestrutura, é afastada do seu principal objeto de análise e pouco acessível a ele. Diferente de insulamento, um conceito associado à ausência de pressão política ao longo da implementação (EVANS, 1993), o encastelamento da burocracia do licenciamento é relacionado a uma atuação influenciada por interesses políticos diversos, porém fisicamente distante do público que atende.
Concluímos, então, que, mesmo quando dispõe de discricionariedade e potencial autonomia, o burocrata implementador pode enfrentar dificuldades em razão da problemática da política que executa. Ou seja, não basta ter liberdade de ação, nem alto nível de conhecimentos técnicos. Devemos também levar em consideração o conteúdo da política e o contexto em que o burocrata exerce sua função.
A problemática do LAF no meio socioeconômico reforça a importância da discricionariedade dos atores ao implementarem a política, central para que consigam adaptar suas ações aos diferentes contextos e lidar com os vários problemas cotidianos. Entretanto, a sua autonomia não é o suficiente para que consigam suprir as demandas impostas ao trabalho. Ou seja, ao contrário da visão recorrente de que a discricionariedade da burocracia da DILIC é prejudicial para a política, entendemos que a liberdade de ação dos burocratas não é apenas necessária, como deve ser fortalecida. O problema central seria, então, a baixa autonomia da burocracia do licenciamento que trabalha no meio socioeconômico. Esse problema é potencializado pelo relacionamento próximo da burocracia com os empreendedores que solicitam as licenças, que se assemelha ao que Evans (1993) chama de laços clientelistas que podem ser predatórios à ação do Estado.
Diante do panorama apresentado, partimos para a segunda dimensão de nossa análise. Independente das condições para a implementação da política, os burocratas do licenciamento continuam a executando diariamente e enfrentando problemas diferentes a cada obra que analisam. Cabe-nos analisar, então, como eles interpretam as condições de seu trabalho e como atuam nesse processo.