O histórico da cobrança dos impostos no contexto da União Europeia remete ao Tratado de Roma (1957), que teve como finalidade a remoção da concorrência fiscal prejudicial, tendo em vista a harmonização fiscal, que sempre foi considerada crucial na Europa em função da
necessidade de livre circulação dos fatores de produção. Nesse processo, os países membros começam a agir em harmonia para adotar princípios como a remoção de direitos aduaneiros, a proibição de tributação discriminatória e a prevenção à dupla tributação. Assim, pode-se dizer que a harmonização fiscal consiste em uma série de medidas legais e administrativas em respeito à tributação a fim de eliminar os elementos que impeçam a criação e funcionamento de um mercado único (Eroglu, 2015).
Não há como negar que a globalização ocorrida nas últimas décadas ajudou a melhorar mecanismos de produção, no entanto, esse fenômeno tem causado problemas importantes em relação à tomada de decisão no âmbito nacional. Em outras palavras, a influência das políticas nacionais tem sido limitada à aspectos de tributação. Outra consequência é que o aumento de mobilidade de cada país provoca a criação de estruturas fiscais para atrair fatores de produção, o que resulta em uma competição fiscal prejudicial. A concorrência fiscal também pode ser entendida como a utilização, pelas entidades que participam dela, de ações no âmbito da política fiscal que permitam manter ou aumentar a atratividade de um determinado território como um local de negócios. Essa concorrência pode ocorrer dentro de um único país ou entre países, sendo concebida como a aplicação de baixas taxas de imposto por parte dos governos a fim de atrair capital internacional e do comércio ao seu próprio país (Dzialo, 2015).
Em relação à União Europeia, em 1996, foi introduzido um novo protocolo que propôs uma estratégia fiscal mundial a fim de contribuir para o desenvolvimento do mercado único da região. Foi emitido um relatório e publicado um memorando sobre a concorrência fiscal prejudicial e suas limitações. O relatório destacava os problemas mais importantes encontrados pelo bloco europeu, cujo foco estava em crescimento, na criação de empregos, na estabilização dos sistemas fiscais e na criação de um mercado único. Os Estados-membro tornaram-se livres para reduzir os impostos sobre o trabalho e o financiamento, de acordo com o princípio da subsidiariedade e definiu-se um cronograma para implantação de um novo sistema de IVA (Imposto sobre valor agregado/adicionado) comum, mais simples e eficaz (Eroglu, 2015).
De acordo com Dzialo (2015), os primeiros artigos que tratam das consequências de políticas de imposto descoordenado por diferentes jurisdições políticas foram apresentados por Tiebout (1956) e apontam que a autonomia fiscal permite que os governos locais ofereçam aos cidadãos e empresas impostos em níveis diferentes. Como cidadãos (e empresas) podem
escolher a jurisdição que melhor se adequa às suas necessidades, tal concorrência leva a um resultado melhor em termos de eficiência fiscal.
Como consequência de uma concorrência fiscal, os países tendem a diminuir os impostos ou realizar mudanças nos sistemas fiscais com o intuito de oferecer taxas mais eficientes e atrativas, sendo que, num segundo momento, a tendência é para redução de suas alíquotas de impostos em resposta às perdas que estão incorrendo em função da concorrência. Este processo provoca uma considerável redução em termos de arrecadação e acaba por se tornar insustentável (Eroglu, 2015).
O pior efeito de uma competição fiscal prejudicial é uma degradação fiscal severa, uma vez que as reduções de alíquotas e desonerações impactam diretamente a receita fiscal dos países. Uma redução de base de cálculo resultante da degradação fiscal pode ser compensada com um aumento dos impostos sobre os fatores fixos, o que pode levar a uma distribuição da carga tributária injusta. Argumenta-se, também, que a concorrência fiscal pode ser benéfica em algumas situações, como nos casos em que ela aumenta a renda nacional, contribui para a geração de emprego, estimula o comércio exterior e a exportação (Eroglu, 2015).
De acordo com Sorensen (2000, p. 433), uma taxa mínima de imposto aceitável deve ser determinada para que a concorrência fiscal não leve à falta de efetividade. Apesar dos efeitos nocivos da concorrência fiscal, no entanto, também existem estudos mostrando que a concorrência fiscal tem levado a resultados positivos. Na verdade, não é tão fácil determinar se a disputa fiscal tem resultados mais positivos ou mais negativos. Como os sistemas fiscais são complexos e fechados, fica difícil identificar os benefícios dos gastos públicos em troca de impostos.
De acordo com Dzialo (2015), economistas apresentam diversas opiniões sobre a concorrência fiscal internacional, uma vez que existem muitos aspectos, tanto favoráveis quanto desfavoráveis, deste fenômeno. Os defensores da concorrência fiscal apresentam os seguintes argumentos:
• Devido às taxas de imposto reduzidas, a concorrência fiscal obriga a racionalização das despesas públicas;
• Impostos mais baixos incentivam o desenvolvimento do empreendedorismo e da possibilidade de recuperação econômica por meio de um aumento dos lucros gerados por empresas;
• A concorrência fiscal limita a capacidade dos políticos para intervir na economia, pois sem a pressão para reduzir os impostos, eles teriam uma maior capacidade de aumentar as taxas;
• Alíquotas reduzidas podem ser interpretadas como um incentivo para os investidores estrangeiros em países com infraestrutura pouco desenvolvida, trabalhadores menos instruídos ou uma localização desfavorável;
• O principal efeito da concorrência fiscal é a entrada de capitais do exterior, o que aumenta as chances para o crescimento econômico do país e, como resultado, reduz as disparidades entre as nações mais e menos desenvolvidas.
Já os opositores argumentam que a concorrência fiscal está associada com os seguintes perigos:
• Menor nível de receita pública, o que contribui para a redução da oferta pública de bens e, como consequência, a redução da função redistributiva do orçamento do Estado;
• O governo pode procurar compensar as perdas causadas por menores receitas aumentando a carga tributária em relação a outros fatores de produção, inclusive por intermédio do aumento das taxas dos impostos indiretos, o que pode reduzir ou limitar o consumo;
• A redução de gastos com infraestrutura, pesquisa e desenvolvimento ou educação como consequência da redução na arrecadação pode enfraquecer a competitividade de longo prazo da economia;
• Investir capital em um país com taxas de imposto mais favoráveis contribui para a perda de receitas orçamentais hipotéticas no país de origem, o que significa que investidores apresentam comportamento especulativo.
Liapis et al. (2014) mostram que o sistema fiscal aplicado em um país tem uma séria influência sobre a competitividade entre países, algo que tem um impacto relevante sobre a economia real de mercados comuns, tais como a União Europeia. As diferenças e desequilíbrios entre os países da UE refletem as diferentes estruturas de regime fiscal de cada país, especialmente nos países que possuem moeda e política monetária comuns. A regra geral que estabelece uma forte correlação entre a taxa de impostos e as receitas fiscais não é seguida pelos países com diferenças significativas na legislação fiscal e problemas na cobrança de impostos. Musgrave e Musgrave (1973) argumentam que a taxa de imposto afeta diretamente o volume
de receitas fiscais e distorções na proporção entre a taxa de impostos e volume de receitas fiscais indicam problemas como: instabilidade no desempenho fiscal entre os países; existência de legislação fiscal problemática (zonas livres de impostos, dedutibilidades, isenções e diferenças nas alíquotas de acordo com a base de cálculo); evasão fiscal ou incompetência das autoridades fiscais na cobrança ou classificação diferenciada de renda para influenciar a base de cálculo e pagar menos imposto.
Dzialo (2015) aponta que existem algumas diferenças entre taxas de imposto entre os Estados-Membros da EU, o que acirra a discussão sobre a concorrência fiscal na Europa. Em primeiro lugar, discute-se se as receitas fiscais realmente sofrem por causa dessa concorrência. Alguns estudos que exploram a concorrência fiscal internacional não indicam que a concorrência fiscal leva a grandes perdas de receita (Devereux & Loretz, 2012, p. 35). Mesmo os governos que acreditam que a concorrência fiscal é uma ameaça para os orçamentos públicos, pode-se questionar se a coordenação fiscal é a solução apropriada. Embora a coordenação fiscal entre empresas tenha sido objeto de intensa discussão na União Europeia por muitos anos, os Estados membros da UE continuam a operar com sistemas independentes e significativamente distintos de imposto de renda corporativo. O interesse na coordenação fiscal aumentou recentemente, motivado pelo medo de que a concorrência fiscal entre as nações economicamente integradas reduza significativamente o nível de tributação dos rendimentos de capital (Zodrow, 2003). Assim, uma vez verificada a existência de uma concorrência fiscal internacional nociva, passa-se para tratar da possível solução para este problema: a coordenação fiscal.
Um dos projetos da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) para prevenir e combater a concorrência fiscal prejudicial começou com a aprovação de um relatório em 1998, chamado: "concorrência fiscal prejudicial: uma questão global emergente". O relatório cita algumas tarefas a serem realizadas: (i) identificar a lista dos paraísos fiscais, (ii) constatar regimes fiscais prejudiciais nos países membros, (iii), incluir não membros no projeto, (iv) criar um fórum para discutir práticas fiscais nocivas, e (v) fazer recomendações relativas a tratados fiscais e legislações domésticas. De acordo com o relatório, a não imposição de taxas ou cobrança única de impostos nominais, o não compartilhamento de informações de forma adequada e a falta de transparência são alguns dos fatores que podem ser usados para descrever um paraíso fiscal (Eroglu, 2015).
A competição de impostos estimula o uso de políticas fiscais para manter ou aumentar a atração para uma determinada área de negócios, o que geralmente é utilizado por países menos desenvolvidos para atrair capital estrangeiro, tecnologias mais modernas, novos modelos de administração ou para aumentar as exportações, Dzialo (2015) argumenta que uma das consequências dessas disputas é a formação de paraísos fiscais em países que oferecem benefícios fiscais para empresas e indivíduos com o intuito de atrair o capital estrangeiro, o que está intimamente ligado com o fenômeno da globalização. No entanto, Crabbé e Vandenbussche (2009) esclarecem que a criação da União Europeia e a entrada de novos países membros não foram o gatilho para uma guerra de impostos, mas sem dúvida intensificaram a competição no bloco, em especial no que se refere a países vizinhos como Itália e Alemanha, que apresentam impostos corporativos mais correlacionados do que os demais.
Assim, pode-se dizer que países mais próximos a uma região com impostos menores tendem a ser mais competitivos em relação a seus impostos. Tentativas dos países em oferecer oportunidades fiscais atraentes para os investidores num ambiente de movimento de capitais liberalizado podem causar uma distribuição ineficaz de fontes (capital) e desenvolvimento desigual entre os países. Por outro lado, essa iniciativa pode gerar resultados positivos nacionalmente, em especial para os países que não têm força de trabalho qualificada ou não têm a tecnologia ou indústria para competir em plataformas internacionais e em países onde o setor de serviços é mais desenvolvido. Nota-se também que impostos mais atrativos não são o único fator determinante na tomada de decisão dos investidores. Outros fatores, como o desenvolvimento de mercados financeiros, a diversificação de ferramentas e instrumentos fiscais, a tributação da poupança e juros, a flexibilidade dos custos e da legislação fiscal também são levados em consideração (Eroglu, 2015).
Para Dzialo (2015), além da questão sobre os paraísos fiscais, outra motivação para o interesse crescente em um esforço de coordenação fiscal é que os Estados membros da UE enfrentam enormes desafios para consolidar as suas finanças públicas. O corte de despesas é essencial, mas não é suficiente. Assim, aumentos de impostos sempre são considerados. Diante deste cenário, Estados membros precisam definir a melhor forma de aumentar as receitas, proporcionando os incentivos adequados para emprego, inovação e investimento de longo prazo. No entanto, a política fiscal não pode ser vista apenas como uma ferramenta para o orçamento. A coordenação fiscal também é importante para a competitividade das empresas europeias e a retirada de obstáculos fiscais é fundamental para melhorar o ambiente de negócios
em um mercado comum. A Comissão Europeia considera que a única forma para se obter esta melhora no ambiente seria por meio da “Common Consolidated Corporate Tax Base”
(CCCTB), que consiste em um único conjunto de regras que as empresas que operam dentro da UE. Outra desvantagem da coordenação fiscal poderia ser o comprometimento da autonomia nacional sobre uma área, mas mesmo aqueles que defendem a manutenção de tal autonomia, enxergam com bons olhos algum grau de harmonização das leis fiscais nacionais, principalmente no sentido de se definir em bases fiscais harmonizadas, o que reduziria os custos administrativos.
Assim, sugere-se uma abordagem cautelosa para coordenação fiscal, com foco em iniciativas em definição de critérios para harmonizar a base de cálculo e não necessariamente uma harmonização total das taxas de imposto corporativo. Argumenta-se que os esforços devem concentrar-se na definição de concorrência fiscal "injusta" e na identificação de medidas para combatê-la. Mesmo que a concorrência fiscal seja uma ameaça real para as finanças públicas, não se pode afirmar que a coordenação fiscal é a solução adequada, uma vez que nem todos os países se beneficiarão igualmente dela. Além disso, a autonomia nacional em termos de política fiscal ficaria significativamente limitada. Apesar da possibilidade de impacto positivo sobre a economia da UE como um todo, determinados países seriam forçados a implantar políticas fiscais que podem não estar em conformidade com os seus interesses nacionais.
Liapis et al. (2014) apontam a única medida que parece ser eficiente diante desse cenário é a plena integração dos países com um regime fiscal comum para todos os países da UE, o que elimina os desequilíbrios e permite a mobilidade de capital e trabalho. Hoje em dia, existem diferenças significativas entre os regimes fiscais aplicados na UE e nenhuma política foi implantada para assegurar a homogeneidade do imposto. Mesmo caminhando em direção a uma política fiscal comum, existem dúvidas se tal iniciativa vai equilibrar as receitas de impostos.
Uma vez contextualizados o histórico e a situação atual da cobrança de impostos no cenário da União Europeia, passa-se para a discussão específica em relação aos impostos corporativos.