CHAPITRE 1. LA PRODUCTION COLLABORATIVE DES IDÉES ET LES
1.5 La dynamique de l‟esquisse collaborative
O entendimento da descentralização transcende em muito sua acepção conceitual e técnica. Relaciona-se a práticas de sujeitos e a movimentos históricos situados, que incluem seu entendimento na trajetória e no contexto. Tomando como ponto de partida para este estudo o período a partir da redemocratização desde os anos 1980, no Brasil, pode-se asseverar que as práticas de centralização e descentralização se relacionam a fatores distintos, mas se acentuam hegemonicamente sob as diretrizes das proposições neoliberais e da globalização econômica mediante a reestruturação produtiva em curso desde os anos 1970, que asseguram ao processo descentralizador um caráter economicista-instrumental55.
Na perspectiva de González (1994), é consenso na literatura a incidência dos processos de crise fiscal que afetou quase todos os países da América Latina nos anos 1980 como fatores determinantes da origem dos processos de descentralização educativa nesse período. Neste momento, a região encontrava-se entre duas situações conflitantes: alguns países faziam a retomada dos movimentos de redemocratização depois de fortes governos
55 Para Azevedo (2002), economicista-instrumental é a perspectiva de descentralização respaldada em
orientações neoliberais, com o objetivo de redução do Estado às suas funções mínimas e focada na proximidade aos usuários e na eficácia.
ditatoriais em crise (Argentina, Brasil, Chile, Uruguai), ao mesmo tempo em que amargavam gravíssima situação econômica gerada pelo endividamento externo, ao que se debitava a limitação do crescimento econômico e do desenvolvimento social. A resposta para a crise se deu, conforme a autora, nas reformas que alteraram a natureza do Estado e quebraram o modelo keynesiano no plano econômico, desfazendo o papel do “Estado intervencionista” criado no pós-segunda guerra56.
Nos setores das politicas sociais, por exemplo, desde o início da década, eram efetivadas medidas de descentralização como face da politica neoliberal de globalização do mercado e de padronização de processos em todos os países da América Latina. Ilustrativas dessa afirmação, as decisões tomadas pelos Ministros da Educação dos países da América Latina firmaram no Consenso de Bogotá (1979) na intenção de implementar a regionalização educativa, vinculando planejamento educacional e planos de desenvolvimento dos países (ROSAR, 1995). No âmbito dessa forma de atuação, merece destaque a influência das instituições multilaterais, como o FMI (Fundo Monetário Internacional) e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), como veículos fundamentais na disseminação em escala global dos processos de descentralização. A descentralização se tornou, assim, ingrediente mais do que importante nas ações impetradas pelos governos para reforma dos Estados, estratégia e condição para adequar os países às orientações internacionais e realizar mudanças na gestão pública, em especial, a gestão educacional57. Desse modo, como anotam
Souza e Faria (2004, p. 926),
O movimento em direção à descentralização da educação não se constituiu em privilégio do Brasil dos idos de 80 e 90, período em que se verificam no País profundas reformas políticas e econômicas, que se estendem da redemocratização política à liberalização e à privatização de sua economia. De modo mais amplo, ao longo destas décadas, se observa a preocupação dos países latino-americanos em torno da reforma de seus sistemas educacionais.
No caso do Brasil, especificadamente, considerando o início dos anos 1980, o País incorpora, por um lado, expressivos movimentos de redemocratização política regados a uma “cultura fortemente municipalista” (MELLO, 1996) e à atuação de largo quadro de movimentos sociais da sociedade civil e de setores políticos diversos, no embate por maior
56 Sobre a transformação político-econômica do capitalismo do final do século XX, ver Harvey (2011). Outra
boa análise no tocante às políticas educacionais pode ser vista em Peroni (2003).
57 Conforme Souza (2008a, p. 92), “[..] quatro grandes objetivos podem ser definidos como centrais nas
orientações internacionais que balizam as Reformas de Estado observadas principalmente desde o início da década de 1990, em diferentes países e Continentes: a) melhoria da nficácia da atividade administrativa; b) melhoria da qualidadn na prestação os serviços públicos; c) diminuição das dnspnsas públicas; d) aumento da produtividadn na administração do Estado”. (Grifos do autor).
compartilhamento e democratização da gestão das políticas e dos recursos58. De outra parte,
se implementam reformas no aparelho estatal e nas políticas educacionais em resposta a demandas do setor econômico, sobretudo nos anos 1990, quando se consolidaram mudanças em sua estrutura e funcionamento, mediante a desregulamentação na economia, a privatização das empresas produtivas estatais, a abertura de mercados, a reforma dos sistemas de previdência social, saúde e educação, descentralizando-se os serviços, sob justificativa de otimizar recursos (SOUZA e FARIA, 2004).
É sob esse panorama que, no Brasil, conquanto os movimentos sociais e políticos de abertura democrática constitutivos da época pós-ditadura, a descentralização incorpora a figura de desconstrução do Estado e passa a representar uma submissão das políticas sociais à orientação de ajuste econômico, diminuindo a sua atuação nas políticas públicas fundamentais para dar espaço a práticas de desresponsabilização estatal em setores determinados. A reforma dos anos 1990, no Brasil, tinha uma intenção: a de desconstruir o Estado para situá-lo numa posição entre o mercado e a sociedade, em função dos processos de globalização. Alterar sua organização administrativa e seu papel regulador são pontos cruciais para a empreitada a que se determinou esse projeto. Segundo Behring (2003), isso representa uma opção essencialmente político-econômica, não um processo natural, um esforço de adequação do País à nova ordem internacional. Exemplo dessa desconstrução pode ser verificada na Reforma do Estado Brasileiro impetrada em 1995 pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado59.
Sob a defesa do Estado Mínimo para as políticas sociais e máximo para o mercado, nesta ambiência reformista, a descentralização é proposta em três formas: ‘privatização’, ‘publicização’ e ‘terceirização’60, por meio das quais se tenta retirar, gradualmente,
responsabilidades do Estado, que quer transferir para a sociedade e o mercado as tarefas que são suas, naquilo que se refere às políticas públicas e, especialmente as políticas sociais, nas
58 Para Peroni (2003), os anos 1980 foram marcados pela intensa organização dos setores da sociedade que se
aliaram na luta pela democracia. Muitas entidades políticas, acadêmicas e associativas nasceram nesse período, como, por exemplo, o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, as Conferências Brasileiras de Educação (CBEs), o PT (Partido dos Trabalhadores), a CUT (Central única dos Trabalhadores), entre outros, que se incluíram à época como manifestações em prol da descentralização.
59 Sobre isso ver PEREIRA, L. C. B.. A Reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle.
Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997.
60 Na compreensão de Pereira (1997), os processos de privatização, publicização e terceirização, ocorrem numa
delimitação das atividades exclusivas do Estado, e de transferência de atividades empresariais estatais para o setor privado (privatização), de atividades de serviços sociais e científicos para o setor público não estatal (publicização) e de atividades na forma de serviços auxiliares (limpeza, vigilância, transportes, serviços técnicos, etc..) para terceiros, contratados para tal fim (terceirização).
quais se inscrevem as políticas educacionais. Nestes exercícios de descentralizar parcelas do Estado para particulares (privatização, terceirização) ou para a sociedade civil por meio de parcerias (publicização), localiza-se, de modo geral, a expressão do caráter econômico- mercadológico que a descentralização incorpora.
No âmbito das alterações instauradas pela reforma do Estado brasileiro, e decorrente dela, a reforma educacional61, a organização e a gestão da educação se definem, como em
toda a América Latina, por modalidades de descentralização educacional que assume, segundo Lima e Mendes (2006) e Krawczyk (2008), três dimensões que se complementam: 1) descentralização entre as instâncias de governo (figurando nesse caso os processos de municipalização); 2) descentralização para a escola (sob a suposta instalação de maior autonomia escolar) e 3) descentralização para o mercado (baseada na criação de um mercado de consumo da educação e no discurso da criação de responsabilidade social com a educação).
A primeira, que incorpora os esforços de municipalização, está caracterizada pela descentralização da gestão do sistema educacional entre as esferas do governo, mormente as municipalidades62, sob a afirmação da possibilidade de direcionar os gastos públicos a alvos
específicos, de otimizar os investimentos, de aumentar a interação e participação maior dos usuários, além de atender às suas demandas com maior rapidez em função da proximidade entre os problemas e a gestão. A segunda centra sua atenção no governo da escola com destino à promoção da autonomia escolar no campo financeiro, administrativo e pedagógico, pela ampliação de sua liberdade de decisão e gestão institucional dos recursos materiais e financeiros e de um projeto pedagógico para a escola, cujos objetivos tenham significado para seus usuários. A terceira está caracterizada por uma forma de privatização da educação, que não é somente transferência dos serviços públicos para o setor privado, mas também a criação de um ‘quase-mercado’ na educação, onde se descentraliza por duas vias básicas: uma encaminhando para o mercado a responsabilidade de controle e regulação educacional. Nesta via, se instala um mercado de consumo marcado pela competição entre escolas públicas e
61 Entende Dourado (2001) que, no Brasil, desde os anos 1990, as ações políticas e reformas educacionais
tiveram consequências enormes para a educação brasileira. Uma das expressões mais intensas do movimento de reordenação das políticas educacionais no Brasil é a aprovação Lei nº 9.394/1996, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, com base na qual se redesenham a oferta educacional, em sintonia com os padrões estabelecidos na agenda internacional, elaborada segundo premissas da perspectiva globalizada e neoliberal e, dessa forma, redirecionando as formas da gestão, organização dos sistemas de ensino, financiamento da educação, currículo, formação docente, entre outros componentes da política educacional.
62 Estudos realizados por Azevedo (2002), relativos ao período de 1997 a 2001, demonstram que, sobretudo no
Nordeste, as municipalidades ampliaram de 47,3% em 1996 para 62,2% as matrículas no Ensino Fundamental, chegando a responder no segmento de 1ª a 4ª série em 2001 por 75,0% das matrículas, acentuando essa transferência em curso desde meados de 1990. Ver também Araújo (2005).
entre as escolas públicas e privadas, ao sabor dos interesses dos “clientes” (pais); e outra descentraliza a responsabilidade da oferta e universalização do serviço educativo, por meio de transferências de funções e responsabilidades para a comunidade, para a iniciativa privada e para voluntários, substituindo o Estado nessas tarefas63.
Dessa forma, pode-se garantir que a descentralização das políticas educacionais é um dos processos descentralizadores mais amplos, ante suas diversas sinonimizações desde sua execução em distintas perspectivas. São expressões de projetos díspares: primeiro, de posição contra-hegemônica, na medida em que cria as condições democráticas, compartilhadas e inter- relacionais no exercício da gestão de políticas, e segundo, na defesa de práticas desconcentradoras, produtivistas e competitivas, marcadas pela medida de sua eficiência e competência na execução da ação, essencialmente de caráter hegemônico. Nas palavras de Viriato (2004), a descentralização educacional pode aparecer proporcionando um crescente desprendimento de poder por parte do Estado em favor de que o sistema educacional seja regulado pelo mercado ou pode ser entendida possibilitando o poder e o controle da sociedade civil sobre a atividade pública.
No escopo deste estudo, a análise da descentralização educacional mostra-se não exatamente como perspectiva de democratização dos processos de formulação e de gestão das políticas, mas em sua maioria na forma de desconcentração de tarefas, com racionalidades específicas. Analisando os processos descentralizadores da tarefa educativa nas últimas décadas do século XX, com suporte na noção de transferência de recursos para a gestão local, da qual decorrem as demais (administrativa, pedagógica), e não o contrário, pode-se falar, em concordância com Souza e Faria (2004, p. 928), que
[...] enquanto que as políticas governamentais características da segunda metade da década de 80 se organizam em torno da regulação de uma “racionalidade democrática” (tendo provocado dispersão de recursos e facilitado práticas clientelistas), nos anos 90 o caminho adotado passa a ser o da racionalidade financeira (implicando redução dos gastos públicos e do tamanho do Estado, assim como aberturado país ao capital financeiro internacional) (Grifos dos autores).
A racionalidade democrática nos anos 1980 ocorre na medida em que as instituições e os sujeitos assumem, de forma compartilhada e coletivamente, os esforços de gestão local dos recursos transferidos e, consequentemente, das políticas a eles articuladas. Nesta prática,
63 O debate da descentralização nessas duas últimas acepções, “para a escola e para o mercado”, e pela da
universalização da oferta educativa, é tema de variadas análises desde os anos 1990, e pode ser ampliado com base em Adrião e Peroni (2005). Uma boa análise sobre a tendência de descentralização para a gestão local pode ser vista em Barroso (2000).
os processos de democratização e participação se evidenciam, em especial, por meio dos segmentos de controle social (LIMA, 2004). Descentralização nesta fase incorpora a perspectiva de autonomização das instâncias subnacionais no uso dos recursos sob a marca da distribuição de poder decisório para sua aplicação.
A racionalidade financeira dos anos 1990 segue o modelo de transferência dos recursos por meio de princípios desconcentradores e reducionistas da tarefa do Estado no âmbito de sua reforma. Descentralização passa a ser aplicada no sentido da desconcentração, assinalada por Mello (1996) como estratégia de redução das responsabilidades do Estado. Nesse sentido, o que acontece é a centralização da coordenação das políticas e a descentralização de sua execução. Nesse ambiente, a perspectiva democrática se minimiza e toma novas formas, expressando-se na instauração de conselhos gestores de políticas públicas que se manifestaram, acima de tudo, nos municípios, com variadas expressões.
É nesta fase que, segundo Martins (2011), a descentralização atinge seu auge, assumindo a ideia de repasse para os entes subnacionais da tarefa de execução, expressa de forma concreta na educação por meio da implementação do FUNDEF – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - (Emenda Constitucional (EC) nº 14/96 e sua respectiva lei regulamentadora, Lei nº 9.424/1996), como ação complementar à Reforma do Estado em curso desde 1995, de natureza centralizada, já que sua formulação e implementação estiveram centradas no Ministério da Educação, com rara participação das entidades interessadas. Para o autor, a proposição do FUNDEF inseria-se como componente de indução à municipalização do ensino fundamental, especialmente nos locais onde as redes não eram municipalizadas.
O percurso da descentralização das políticas de educação, desde esse momento, acentua a descentralização financeira (racionalidade financeira) e se solidifica atualmente com o FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – (implementado por via da EC nº 53/2006 e sua Lei regulamentadora nº 11.494/2007), cujos propósitos apontam teoricamente para a solidificação das políticas de educação de qualidade social no País e para a efetiva prática de descentralização da educação na perspectiva da colaboração e compartilhamento entre os entes federativos64. A descentralização financeira via fundos vem acompanhada da
64 Conforme Martins (2011), há um teor mais democrático-participativo no desenho do FUNDEB. O autor relata
a existência de registros de colóquios promovidos pelo Ministério da Educação com a participação dos gestores estaduais e municipais de educação e de representantes dos movimentos sociais como o CONSED (Conselho Nacional dos Secretários de Educação) e a UNDIME (União dos Dirigentes Municipais de Educação) que incidiram em intervenções por parte dessas entidades.
descentralização do Ensino Fundamental para os municípios, fenômeno que, mesmo com antecedentes históricos, assume proporções maiores e sistemáticas nas últimas décadas.
Finalmente, sob tais asserções, e num esforço de inferir sobre o assunto, este exame coloca-se na defesa de que o movimento descentralizador das políticas deva ultrapassar a noção desconcentradora e produtivista, sentidos que sinalizam as experiências de descentralização como estratégia de remeter aos espaços da gestão local, seja o Município, seja a escola, a tarefa de execução as ações governamentais sob a regulação e controle do Governo Federal. A noção de descentralização requerida a esta investigação assume-se como estratégia de decisão autônoma e compartilhada de sujeitos da gestão educação em seus espaços específicos. Deve ser firmada na transparência dos processos decisórios como princípio para a descentralização. Concordando com Lobo (1990), sem a participação direta dos sujeitos envolvidos, governos estaduais e municipais, nas etapas decisórias de formulação, o compromisso e a cumplicidade para a efetividade das politicas não se efetivarão. Da mesma forma, a inserção dos governos subnacionais nos processos decisórios de implantação dos programas descentralizados mostra-se essencial para o encaminhamento e consolidação destes.
A relação entre descentralização, distribuição de poder e participação do processo decisório faz parte dos mecanismos que incidem em aprimoramento das relações necessárias entre unidades governamentais na consolidação da experiência de colaboração, compromisso e aderência que permitam eficiência e validade dessa ação, de forma que todas as esferas se integrem e se fortaleçam nesse exercício. Nesse rumo, o pensamento de Nogueira (2005) referenda essa compreensão, e a complementa, ao considerar que as práticas de descentralização não deveriam enfraquecer os níveis centrais de governo em benefício dos níveis subnacionais. Deveriam, ao contrário, promover o fortalecimento recíproco, como numa repactuação das RIG’S, realizada para minimizar a concorrência predatória entre essas esferas, especialmente no nível subnacional.
O tema das ações descentralizadas no âmbito educacional, em especial de programas e de políticas educacionais que se formulam e que se executam na relação de transferência, de compartilhamento ou de autonomia dos entes federados, remete para a discussão da tarefa das unidades subnacionais e conduz às práticas de municipalização das ações educacionais, no sentido da passagem, para os municípios, das responsabilidades acerca da tarefa educacional. Desse modo, a discussão é remetida ao entendimento dessa modalidade como principal expressão das relações entre unidades subnacionais e o Governo Central, sobretudo desde meados dos anos 1990.
2.3 Percursos da municipalização: descentralização e desconcentração das