Segundo o documento do PD-85, o PDDI-71 não estava sendo utilizado devido às circunstâncias políticas em que foi elaborado e seu contexto impeditivo de um planejamento democrático. O PD-85 inserido no período de transição democrática deveria se refletir em um planejamento participativo, com abertura de canais institucionais para a sua elaboração. Apesar da demarcação administrativa do município, o PD-85 teve, como abrangência, o conjunto da RMSP, considerando as dinâmicas urbanas da metrópole. Foi então elaborado como revisão e atualização do PDDI-71, estruturado em três partes principais: diagnóstico dos aspectos físicos, sociais e econômicos; propostas de 1985 para 2000 e considerações e gestão urbana futura.
O diagnóstico indicado no cenário do PD-85 aponta três impasses resultantes da distribuição desigual da infraestrutura, da oferta de emprego e das camadas sociais. O primeiro era a persistência da precária qualidade de vida urbana, principalmente para a população de baixa renda. O segundo consistia na queda contínua da eficiência econômica da cidade, embora o custo de urbanização absorvido pelos setores público e privado vinha se elevando. E por fim, o aspecto ambiental e a deterioração do meio ambiente, especialmente vinculados ao congestionamento de áreas centrais e padrões de expansão periférica em áreas de proteção. Quanto à estruturação urbana da RMSP, o plano identificou que as vias consolidadas orientaram a expansão da cidade de São Paulo, evidenciando um conjunto de vias estruturais do modelo radioconcêntrico: estrada São Paulo com destino à Santos, ao Vale do Paraíba, à Capital Federal, ao interior do Estado sentido Campinas e à Região Sorocabana. Assim, o PD-85 categorizou três estágios de diferenciação da qualidade de urbanização: Anel central, Anel Intermediário e Anel periférico.
A leitura do documento do PD-85 demonstrou constantemente a preocupação do contraste entre o anel central e o anel periférico, explicando que o processo de luta por melhores localizações resultou na iniquidade da distribuição de benefícios urbanos e na especulação de vazios urbanos situados com boa localização. Os dados da Fundação Seade demonstravam que, embora a projeção populacional para 2000 não apontasse para um crescimento tão intenso como na década de 1970, o plano deveria direcionar essa população que cresceria para ocupar estes vazios urbanos, adensando, portanto, o Anel Central.
Em suas propostas para a estrutura do município, o PD-85 propunha além do preenchimento dos vazios nos três anéis, o adensamento com verticalização e reocupação do Centro principal para fins habitacionais e, quanto à estrutura viária, buscava completar o anel viário e gradativamente transformar o modelo radioconcêntrico em uma malha ortogonal com a interligação entre as vias radiais, em consonância aos preceitos do PUB. Compreendendo o sistema de transporte coletivo como elemento indutor da estruturação urbana, o plano previa a ampliação da rede sobre pneus e integrava à proposta do Metrô com uma rede de trens suburbanos. É importante destacar que o plano tinha como interesse a separação das vias entre o transporte coletivo e individual, atuando como sistemas distintos, apesar de complementares.
Suas propostas estavam organizadas em “tipo de área, objetivos, estratégias e ações”, destacando duas áreas principais: ao longo dos Rios Tietê e Pinheiros; e na área de expansão do Centro. As áreas foram dividas conforme a figura 41, restringindo a ocupação do solo, sobre uma identificação que assumia áreas consolidadas, áreas com potenciais de aproveitamento de uso do solo, áreas com controle e orientação da intensificação de usos e áreas industriais a serem mantidas ou desenvolvidas.
Por fim, em relação às propostas, o PD-85 introduziu a articulação entre agentes públicos e privados, denominada Operação Urbana, ressaltando que atuaria em participação com órgãos comunitários. Esta proposição nos atuais planos diretores, e sua origem no planejamento urbano brasileiro foi resultado de uma intensa discussão que deveria pautar de forma a balancear os interesses do
processo imobiliário com os comunitários. A discussão em torno da propriedade privada se exaltava, tendo em vista o período de transição democrática e a percepção do processo de especulação como acumuladora de riqueza e produção de injustiça social. Já se prenunciava ali o avanço das táticas neoliberais de desregulação do sistema de controle do uso e ocupação do solo.
Neste sentido, o PD-85 se destaca por sua inflexão, do uso tradicionalmente restritivo e passivo do zoneamento para uma postura criativa e de indução. Neste plano foram esboçados instrumentos que estariam presentes posteriormente no Estatuto da Cidade aprovado em 1988, tais como a “criação do solo” com outorga onerosa, direito de preempção, direito do uso de superfície e utilização compulsória do solo urbano. Com relação à estrutura urbana, além da proposta de rede de transporte coletivo separada da individual, foi possível verificar a intenção do movimento de contração do município com o adensamento da área central e preenchimento dos vazios urbanos, conforme síntese da proposta na figura 42. No entanto, apesar dos esforços e esboço de novas formas de ordenar o espaço urbano, em 1986, segundo Antonucci (1999), a LUOPS ficou em segundo plano com a aprovação da Lei de Operações Interligadas, possibilitando a revogação da lei de zoneamento, mediante pagamento ao município.
Figura 41 – PD 85 Áreas diferenciadas
Fonte: São Paulo, 1985.
Durante o período entre 1985 a 1991, outras propostas realizadas não apresentaram grandes alterações relativas à estruturação urbana. Este período tem
como marco, a promulgação da Constituição de 1988, que, se por um lado pode ser entendida como uma conquista para a reforma urbana que estivera adormecida durante todo o período do regime, por outro, reforçou ainda mais a descentralização administrativa em reação ao poder centralizado da ditadura militar, fortalecendo o poder municipal, dando-lhe maior autonomia política, financeira e administrativa. O artigo 182 tornou o plano diretor obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes, declarando também que a propriedade urbana cumpriria sua função social quando atendesse à ordenação da cidade expressa pelo plano diretor, e o inadequado uso e aproveitamento da propriedade implicaria em parcelamento ou edificação compulsória, imposto sobre a propriedade progressivo no tempo e desapropriação pelo Poder Público Municipal.
De acordo com Kaiser (1996), a centralização administrativa está ideologicamente relacionada com a política autoritária, sendo, então, a sua descentralização uma forma de reação à ditadura, sob os auspícios da democracia a ser perseguida. Além disso, tinha o propósito de fortalecer os municípios para seu desenvolvimento social e econômico. Certamente que um dos propósitos da reforma urbana era estabelecer elos mais estreitos com as localidades, seus habitantes e seus movimentos. O modelo do plano diretor como instrumento principal do ordenamento territorial continuaria intocado, mesmo com todas as críticas que no período candente de planejamento, no auge do regime militar, foram lançadas. Por um lado, o movimento da reforma urbana apostaria suas fichas no poder do Estado, dirigidas aos poderes municipais e, por outro, na atuação da sociedade e dos movimentos sociais através da ampliação dos mecanismos de participação social que estavam na agenda política daquele momento. A possibilidade de efetivar reformas na estrutura fundiária vinha de encontro com as estratégias de atuação na escala local, distanciando-se, é importante dizer, da escala regional e metropolitana.