Planejar e gerir são tarefas, a priori, indissociáveis, posto que, grosso modo, o primeiro diz respeito à definição antecipada de um conjunto de ações a serem realizadas e o segundo à execução das ações planejadas.
Ao tratar das funções do Estado contemporâneo, planejamento e gestão são elementos essenciais para se buscar tanto atender às necessidades da população quanto para o desenvolvimento econômico e social da nação. Para tanto, essas duas dimensões devem estar inter-relacionadas, sem predominância de um sobre outro, isso porque, de acordo com Cardoso Júnior (2011, p. 12), por um lado o “[...] planejamento descolado da gestão corre o risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnósticos e proposições de objetivos sem
eficácia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos necessários de forma racional, na direção pretendida pelo plano”, por outro, “[...] a gestão, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano da máquina pública, é algo que apenas pode fazer sentido estratégico [...] se acoplada ou referenciada adequadamente a diretrizes gerais e atividades concretas emanadas do planejamento governamental”.
Contudo, a análise da trajetória histórica da atuação do Estado brasileiro, desde as primeiras décadas do século XX, evidencia uma dissociação entre planejamento e gestão, com alternância na primazia de um elemento diferente do outro em diferentes momentos, conforme demostra Cardoso Júnior (2011). Põe em relevo, também, que sua construção histórica não se deu de forma linear, mas, ao contrário, esteve marcada por mudanças e por reveses relacionados ao contexto específico de cada período, de tal forma que no curso da história, é possível observar iniciativas de modernização da máquina pública, muito embora, nos dias atuais, ainda seja possível identificar uma estrutura rígida e fechada em si mesma. De acordo com Martins (1997), o Estado brasileiro e, especificamente, sua administração pública foram fundados sob forte influência patrimonialista, herança cultural portuguesa e a tentativa de substituição da administração patrimonial foi, e continua sendo, marcada pelas descontinuidades e contradições político-administrativas do Estado brasileiro.
Uma primeira tentativa de modernização da administração pública no Brasil aconteceu na década de 1930 com o governo Vargas. Até esse período, o Estado brasileiro era controlado pelos interesses de uma elite agraria formada por aristocratas proprietários rurais. Assim, essa década demarcou um momento em que o Estado brasileiro despontou como interventor na economia e como propulsor do desenvolvimento em razão do crescente processo de industrialização e de urbanização da época, além de por outros fatores sociais e políticos.
Dentre os eventos significativos para as mudanças ocorridas nos anos 1930, destaca- se, em âmbito internacional, a Grande Depressão da economia mundial, estimulada com a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, que teve como uma das consequências o colapso do modelo econômico vigente, baseado na exportação de bens primários. No Brasil, esse fato repercutiu na perda de poder político por parte dos cafeicultores e o país, de base agrária e de economia primário-exportadora, foi dando lugar a uma sociedade de base urbano- industrial. Nesse sentido, o Estado brasileiro passou a atender a parte dos interesses de uma classe social que começava a se organizar, ainda que de forma incipiente, a burguesia. Reconhecer isso não significa dizer, entretanto, que os grandes proprietários de terras tenham perdido sua influência, o que pode ser observado mesmo nos tempos atuais.
Nesse contexto de transformações e de novos arranjos políticos, o governo de Getúlio Vargas empreendeu uma reforma administrativa no Estado brasileiro, instituindo órgãos voltados para o planejamento governamental, aqui compreendida como a “[...] atividade ou o processo consciente que antecede e condiciona a ação estatal” (CARDOSO JÚNIOR, 2011, p. 15). São exemplos dessa reforma a criação do Conselho Federal de Comércio Exterior, em 1934, e a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1938. De acordo com Rezende (2011), ao primeiro competia formular políticas econômicas voltadas para a redução da dependência externa, podendo, portanto, ser considerado como o primeiro organismo governamental com funções típicas de um órgão de planejamento.
O DASP, por sua vez, objetivava fornecer elementos para melhoria da máquina pública e fornecer assessoria técnica ao Presidente da república. Esse órgão teve como incumbência a elaboração do primeiro plano quinquenal da história do planejamento brasileiro – o Plano Especial de Obras Públicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943)26. Além disso, o órgão promoveu uma transformação na administração pública ao empregar tecnologia administrativa de ponta e ao profissionalizar o serviço público segundo o mérito dos servidores ao instituir, na administração pública, os princípios da impessoalidade, da obediência às normas rígidas e universalmente válidas. Pode-se afirmar que, por meio dele, as diretrizes do modelo burocrático weberiano começaram a ser incorporadas na administração pública brasileira. No entanto, para Martins (1997, p. 176), o avanço daspiano, em relação às práticas patrimonialistas, foi parcial: “Não porque tenha se concentrado exclusivamente nos meios, no aspecto da eficiência, mas, sobretudo, porque as forças tradicionais de índole patrimonialista continuaram latentes e preponderantes, tanto na administração pública quanto na política”.
Do ponto de vista do planejamento, Cardoso Junior, Pinto e Linhares (2010) argumentam que, na década de 1940, os governos latino-americanos desenvolveram planos e desenharam políticas setoriais como resposta a vários problemas, tais como o fornecimento de energia, a infraestrutura de transporte e as condições da saúde pública. Para os autores, porém, é na década de 1950 que se observam grandes avanços em relação ao planejamento dos países, no continente. Assim:
É nos anos 1950 que começam a ser elaborados os relatórios que reuniam as características dos planos nacionais de desenvolvimento; ou seja, os estudos que continham diagnósticos e proposições de políticas com objetivos e
26 De acordo com Rezende (2011, p. 178), este Plano e outros criados no governo Vargas, não passavam de um
opções definidas para o conjunto da economia do país, com o propósito de guiar as decisões de alocação de recursos públicos e o uso de instrumentos para influir nas decisões privadas. Durante essa década, criaram-se, em vários países, organismos técnicos para elaborar este tipo de estudos, além de instituições para decidir sobre as propostas que estes continham (CARDOSO JUNIOR; PINTO; LINHARES, 2010, p. 95).
Essa citação corrobora a afirmação de Cardoso Júnior (2011), em relação ao cenário brasileiro, de que os anos 1950 podem ser considerados como um momento áureo do planejamento no Brasil, ainda que a estrutura da gestão pública mantenha-se no hibridismo entre a patrimonialista e a burocrática, sendo desse período o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek (1956-1961), a partir do qual se estabeleceu uma tradição no Brasil de que cada governo apresentasse um programa de ação (FERREIRA; FONSECA, 2011), ainda que poucos tenham se preocupado com seu cumprimento. O Plano de Metas, considerado bem-sucedido, priorizou cinco áreas: transporte, energia, alimentação, educação e indústria de base. Todavia, seus investimentos concentram-se principalmente na região sudeste, gerando ainda mais desequilíbrio econômico entre as regiões. Dentre suas 31 metas, estava a construção da nova capital federal, Brasília, inaugurada em abril de 1960.
No que concerne à gestão, foram poucas as ações que buscaram modernizar a administração pública no período democrático de 1956-1964, podendo ser citada a tentativa de reforma administrativa proposta pela Comissão Amaral Peixoto durante o governo Goulart (1961-1964), a qual foi abortada pelo golpe civil-militar de 1964.
Com o golpe, ganhou força um planejamento do tipo autoritário e tecnocrático, sobretudo no que se refere ao planejamento econômico. Após a tomada do poder pelos militares, em um momento em que o país vivia uma estagnação econômica e aceleração inflacionária que afetava o país desde o início dos anos 1960, uma das primeiras medidas tomadas foi o lançamento do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) durante a administração do presidente Castello Branco (1964-1966), o qual contou com uma política recessiva de combate à inflação. Além disso, o governo deu início a uma ampla mobilização de recursos técnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional, sendo criado o Plano Decenal de Desenvolvimento para o período 1967-1976. Embora o Plano não tenha sido executado em razão das constantes mudanças nas relações de forças que controlavam o poder à época, constituiu-se como a mais abrangente proposta de planejamento econômico e de rigor técnico jamais feita no Brasil, bem como lançou as bases para que novos Planos fossem criados (CARDOSO JUNIOR; PINTO; LINHARES, 2010).
Também é do ano de 1967 o Decreto-lei nº 200, o qual dispõe sobre a organização da administração federal e estabelece diretrizes para uma reforma administrativa. Uma breve análise do Decreto27 evidencia que cinco princípios fundamentais, relacionados no Artigo 6º, irão nortear a administração pública federal. Tais princípios são: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.
Quanto ao planejamento, será voltado para a promoção do desenvolvimento econômico-social e para a segurança nacional. Ao estabelecer que sejam elaborados planos de governo, programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual, orçamento-programa anual e programação financeira de desembolso, observa-se uma preocupação maior com questões orçamentarias e financeiras em detrimentos de outros elementos igualmente importantes para a administração pública. Quanto à coordenação, o Art. 8º diz que as atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação, exercida principalmente pela chefia de cada órgão. A descentralização é destacada no decreto como princípio basilar para a execução das atividades da administração federal, embora uma leitura mais atenta do Artigo 10º evidencia que se trata mais de desconcentração do que de descentralização. Casassus (1990, p. 17) esclarece as distinções entre os termos desconcentração e descentralização:
A desconcentração reflete processos cujo objetivo é assegurar a eficiência do poder central, enquanto que o outro, a descentralização, é um processo que procura assegurar a eficiência do poder local. Assim, desconcentração refletiria um movimento ‘de cima para baixo’ e a descentralização um movimento ‘de baixo para cima’.
Assim, no referido Artigo, observa-se uma nítida separação entre tomada de decisão e execução, conforme pode ser observado no § 2°: “Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle”. Tal forma de administrar, contudo, está em consonância com a tecnocracia do governo militar. A delegação de competências surge como uma possibilidade de aproximar aos fatos problemas a resolver, aqueles que tomam as decisões, sendo esses determinados pelo presidente da república ou por outra autoridade da administração pública. O controle, por sua vez, é determinado para todos os níveis e órgãos do governo.
27 Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm> Acesso em 25 de maio de
Esses princípios estão relacionados, todavia, aos anseios de fortalecimento e de aperfeiçoamento dos mecanismos de controle do governo, os quais estavam orientados por uma racionalidade econômica e tecnocrática sob os fundamentos da modernização da gestão, muito embora as práticas patrimonialistas ainda estivessem presentes, sobretudo na troca de cargos por apoio político.
No que concerne ao desenvolvimento econômico, entre os anos de 1968 e 1973 tem-se o chamado “milagre econômico brasileiro”, período em que o percentual do Produto Interno Bruto (PIB) cresceu a uma taxa média de mais de 10% ao ano. Sob o comando do então ministro da fazenda Delfim Netto, as políticas econômicas do período foram responsáveis não apenas pelo “milagre” do crescimento econômico, mas também por manter baixa a taxa de inflação e o equilíbrio nas relações de exportação e importação por um período de seis anos consecutivos. Ações que, de certa forma, tentaram justificar o golpe militar perante a sociedade, bem como convencer que o governo militar seria melhor para o país do que o governo deposto (MARTINS, 1997). No entanto, se por um lado houve um crescimento expressivo do PIB, por outro, o milagre econômico contribuiu para um grande aumento na concentração de renda, mantendo-se a pobreza da população brasileira. Ou seja, os benefícios do crescimento econômico ficaram restritos a uma pequena camada da população, aprofundando a desigualdade socioeconômica brasileira.
Destaca Cardoso Júnior (2011) que os anos 1970 encerram o período de auge do planejamento no Brasil, iniciado na década de 1940. Conforme o autor, nesse período tem-se a primazia desse elemento sobre a gestão, mesmo com a ressalva de que nessa fase tenha predominado um planejamento sem gestão; ou seja, o conjunto de estudos e de proposições apresentados não possuía eficácia instrumental e foi incapaz de mobilizar os recursos necessários de forma racional visando a atender aos fins propostos pelos planos.
De acordo com Martins (1997), uma das razões para o insucesso dos planos diz respeito à perda da noção política do planejamento, posto que as estruturas que o concebiam especializaram-se em formular planos que dissociavam burocracia de política, perdendo, assim, sua eficácia. Essa dissociação, na verdade, é uma característica da administração tecnocrática militar e também do contexto histórico do momento em que parte da população, desacreditada dos políticos, apoiava o estilo de gestão dos militares, inclusive em razão do “milagre econômico” vivenciado no início do regime. Ainda de acordo com Martins (1997, p. 178): “A própria noção de tecnoestrutura supõe uma relação funcional entre estado e sociedade alheia à política, em parte, pelo espaço preenchido pela forca do regime, em parte devido a um processo de esvaziamento da elite política”. Assim, mesmo situando-se no auge
do planejamento no Brasil, conforme Cardoso Junior (2011), os inúmeros planos dos governos militares, insulados em sua tecnocracia e racionalidade, não foram suficientes para promover mudanças significativas no campo da administração pública brasileira com repercussões positivas para a sociedade, sendo o patrimonialismo ainda uma marca dessa gestão.
Com o segundo choque do petróleo e novo aumento em seu preço, em 1979, o Brasil acentuou o processo de endividamento externo, o qual já vinha sendo processado a partir do final dos anos 1960. Devido às altas taxas de juros em âmbito internacional, o Brasil e os demais países do chamado Terceiro Mundo colocaram em prática um ajuste recessivo, buscando honrar o pagamento da dívida externa, dando início a um longo período de estagnação econômica e sucessivo aumento da inflação. Ferreira (2013) sintetiza bem o cenário que propiciou tal mudança:
Em meio à execução dos planos, os sintomas da crise econômica e política já se apresentavam no final da década de 1970, erodindo com a capacidade gestora do Estado. A desaceleração do ritmo de crescimento que a economia brasileira mantinha desde os anos 1940 provocou uma recessão e uma aceleração inflacionária sem precedentes na história brasileira. Essa crise atingiu a capacidade de reprodução do Estado, além de atrofiar, de forma progressiva, os mecanismos estatais de decisão e sustentação de políticas de longo prazo (FERREIRA, 2013, p. 60).
Tal contexto leva a mudanças, inclusive no campo da administração pública, as quais, nesse caso, conforme Cardoso Junior (2011), alteram a relação entre planejamento e gestão, iniciando o período de declínio do planejamento, que perdura durante as décadas de 1980 e de 1990, segundo o mesmo autor. Além da crise econômica (embora diretamente relacionada a ela) e da crise política (período de transição democrática), outro fator que proporcionou o declínio do planejamento no Brasil foi a ascensão do ideário neoliberal e sua defesa pelo Estado mínimo, limitando assim as funções de planejamento do Estado brasileiro. Isso se deu porque, em um cenário de inflação e de aumento da dívida externa, as orientações internacionais foram adotadas nos países periféricos sem muita resistência. Tais orientações previam, grosso modo, redução da atuação dos Estados nacionais e adoção dos princípios gerenciais para a administração pública.
Dessa forma, a emergência de um modelo de gestão pública fundamentado naqueles princípios fez com que houvesse primazia da gestão gerencialista sobre o planejamento. Cardoso Junior (2011, p. 08) explica melhor essa relação: “[...] o planejamento no sentido forte do termo passa a ser algo não só desnecessário à ideia de Estado mínimo, como também
prejudicial à nova compreensão de desenvolvimento que se instaura”. A compreensão sobre o desenvolvimento que predominava à época tangenciava a defesa pela redução do tamanho e da atuação do Estado, bem como a transferência para o mercado, ou ao menos com atuação inspirada nele, das funções do Estado.
Não obstante, ainda que a função planejamento tenha sido colocada em segundo plano em relação à perspectiva gerencial de administração pública, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a gestão fosse orientada por meio de três instrumentos: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias; e Lei Orçamentária Anual. O PPA merece destaque por ser um instrumento destinado a organizar e a viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de quatro anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas28. O Plano, cuja previsão de vigência já fora mencionada, é iniciado no segundo ano de um mandato governamental federal e encerrado ao fim do primeiro ano de mandado do governo seguinte. Apesar de previsto na Constituição Federal de 1988, o primeiro PPA só foi instituído em 1996, para o período de 1996 – 1999 e, acerca dele, Paulo (2010, p. 174) argumenta:
É possível afirmar que o PPA foi concebido para ser um instrumento de planejamento estratégico, na medida em que estabelece um compromisso político para além do mandato presidencial, que vai orientar a formulação das leis orçamentárias e planos setoriais e regionais. É também um instrumento de gestão estratégica, uma vez que o cumprimento das metas estabelecidas deve ser avaliado pelos Poderes executivo, Legislativo e Judiciário.
Observa-se que o planejamento estratégico com ênfase na avaliação e no controle dos resultados constitue a base dos PPA nacionais. Esses elementos também estão presentes na reforma gerencial vivenciada no Brasil a partir de 1995, ocasião em que o ideário gerencial foi incorporado à administração pública brasileira por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) durante o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), sob os cuidados do então ministro da Reforma do Estado, Luis Carlos Bresser-Pereira. A reforma tinha como objetivo reconstruir o Estado, aumentando sua governança e limitando suas funções (BRASIL, 1995) e esteve alicerçada na Emenda
28 Disponível em http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=10&ler=s1086. Acesso em 06 de abril de 2015.
Constitucional nº 19/1998, que teve como finalidade oportunizar uma alternativa gerencial à administração pública brasileira (BRESSER- PEREIRA, 1998).
Sob a justificativa de que o Estado brasileiro estaria em crise em razão do alargamento de suas funções e de sua intervenção na economia, sendo essas as causas de seu desequilíbrio econômico, deu-se a tentativa de implantar no Brasil a reforma gerencial, como pode ser observado na citação a seguir:
No Brasil esta questão [da reforma do Estado] adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se, conseqüentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social (BRASIL, 1995, p. 10, grifo nosso).
Uma breve análise do Plano Diretor de reforma do Aparelho do Estado torna clara a defesa do que se convencionou chamar de nova perspectiva para o estado brasileiro, na qual se prevê a redução da função deste de executor ou de prestador direto de serviços, embora se mantivesse a de regulador e a de provedor. Assim, os formuladores do Plano Diretor esperavam reforçar a capacidade de governar do Estado através da transição programada de sua administração, considerando que a capacidade de implementar as políticas públicas era limitada pela rigidez e pela ineficiência da máquina administrativa, esperava-se a transição de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão.