A trajetória de construção e elaboração de Planos Diretores (como visto nos primeiros itens deste capítulo) percorreu uma longa história no Brasil, geralmente associada a equívocos e autoritarismos, não obstante a importância dos esforços de leitura e diagnósticos dos aspectos urbanísticos e das relações sociais terem existido em seus processos.
As decepções dos atores envolvidos e os fracassos na tentativa de implementar Planos Diretores capazes de solucionar os graves problemas urbanos e instaurar novas práticas de planejamento nas cidades brasileiras levaram alguns autores a questionar a validade desse instrumento na perspectiva da reforma urbana. Dentre estes, vale destacar Villaça (2005) que defende que o planejamento urbano no Brasil, representado pelo Plano Diretor, está a exigir uma revisão pela raiz.
Na compreensão de Matos (2008, p.157), os modelos importados que subsidiaram esses planos no período inicial de sua criação eram inaplicáveis, apoiados em correntes teóricas visionárias, demasiado mecanicistas, distantes da complexidade da realidade e das necessidades, incapazes de enxergar idiossincrasias e características mais peculiares das cidades brasileiras. O viéis antidemocrático sempre foi evidente, como se os interesses do Estado fossem assunto de poucos, incompreensível à população, nos moldes de um despotismo esclarecido e/ou de um elitismo
tecnocrático.
Com a aprovação do Estatuto da Cidade, procurou‐se reverter essa visão do instrumento Plano Diretor, buscando ampliar as possibilidades de êxito desse instrumento, que passou a ter uma outra dimensão após esta legislação. Do ponto de vista dos municípios, o Estatuto da Cidade instituiu o Plano Diretor em um novo e estratégico patamar que foi considerado como a
matriz do desenvolvimento urbano do município (Lacerda et al., 2005, p.56), com o qual todos os
demais instrumentos de política urbana deveriam guardar estreita relação.
Para Santos Junior (2008, p.148), é evidente que a concepção de Plano Diretor vigente no Estatuto da Cidade representou uma ruptura com as antigas concepções urbanísticas, centradas na ordenação físico‐territorial das cidades. O Estatuto da Cidade requalificou, fundamentou juridicamente, estabeleceu instrumentos e deu consistência técnica aos Planos Diretores. Assim, o Plano Diretor apresentou‐se renovado e passou a ser a síntese da regulação urbana municipal, a lei maior no interior da legislação urbanística, aquela que coordena e promove as principais intervenções ordenadoras do crescimento físico dos municípios, estabelece o macrozoneamento, prevê leis complementares e tenta se livrar do “desgaste histórico” que envolve a ideia de planejamento.
Para diferenciá‐los dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano das décadas de 1970 e 1980, estes foram rebatizados de “Planos Diretores Participativos” pelo Ministério das Cidades, ressaltando outra das principais apostas em torno do instrumento.
O Estatuto da Cidade estabeleceu o prazo de outubro de 2006 para todos os municípios obrigados elaborarem seus Planos Diretores. Atendendo essa obrigatoriedade legal, 1.683 municípios, entre um total de 5.564 (Ministério das Cidades, 2006), iniciaram um amplo processo de debate buscando compreender os novos significados dos planos e suas novas prerrogativas: de que estes deviam seguir as diretrizes do Estatuto da Cidade; serem construídos com participação popular durante a elaboração e implementação; englobar o município como um todo; prever o desenvolvimento sustentável e a justiça social.
O Plano Diretor tem natureza normativa, pois ele deve se transformar em uma lei cujas normas são obrigatórias para todos os habitantes de um mesmo município. Essas normas disciplinam os espaços habitáveis, impõem limitações ao direito de propriedade e ao direito de construir, e regulam a conduta dos indivíduos quanto à utilização do solo urbano.
A estrutura normativa na qual se localiza o Plano Diretor é verticalizada e hierarquizada, cuja legitimidade repousa na Lei Orgânica do Município, que, por sua vez, emana da Constituição Estadual, e essa, da Constituição Federal. Essa estrutura é integrada também pelo sistema legal complementar representado por legislações infraconstitucionais, nos níveis federal e estadual, e nas leis e posturas municipais. Além disso, esse plano deve considerar outras políticas, programas e planos nacionais, regionais e estaduais que estejam relacionadas ao seu território (como exemplificado no Quadro abaixo).
Quadro 13 ‐ Articulações horizontais e verticais do Plano Diretor Municipal.
Fonte: Do autor.
Internamente ao processo de planejamento municipal, o Plano Diretor constitui‐se de um sistema que inclui o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual Participativo. Dessa forma investimentos anuais deveriam levar em consideração as diretrizes e ações colocadas no Plano Diretor, o que apesar de óbvio, usualmente não acontece. Significa também dizer que esse plano deve estar articulado com outros instrumentos e não representa uma panaceia capaz de resolver todos os problemas municipais. Quadro 14 ‐ Organograma dos Instrumentos da Política Urbana. Fonte: Adaptado de Lacerda et al (2005). Mesmo diante das transformações trazidas no Estatuto, não são poucos nem simples os desafios, conflitos e dificuldades que os processos de elaboração e as aplicações dos Planos Diretores ainda enfrentam no Brasil.
Um deles consiste na combinação entre dimensões técnicas e políticas, o que remete à necessidade de se conceber um formato de gestão que integre essas duas dimensões. Para Cymbalista e Santoro (2009, p.11), se até a década de 1980 o Plano era tratado como temática eminentemente técnica, operado por seus especialistas, os novos Planos Diretores refletem a atuação de um conjunto muito maior de atores: movimentos de luta por moradia, ONGs, Ministério Público, setores do Judiciário etc.
Outro desafio consiste em enfrentar a lógica de correlação de forças entre poder público e mercado imobiliário. Isso significaria ter como centro o enfrentamento dos direitos de propriedade imobiliária versus direitos à função social da cidade e da propriedade. Os Planos Diretores ainda se furtam a enfrentar a criação de condições para reverter as bases do processo de espoliação urbana no Brasil e, em grande parte do território, se resumem à aplicação da gestão do cotidiano: atendimento ao Zoneamento Urbano e às Leis de Parcelamento do Solo.
A separação entre planejamento e gestão também se constitui como uma fronteira de embate constante. Os Planos não devem ser concebidos como boas intenções descoladas de implementação. Desse modo, não interessa um plano normativo apenas, que se esgota na aprovação de uma lei, mas sim que ele seja comprometido com um processo, uma prática de gestão democrática e uma prática operativa, com investimentos e ações definidas e com fiscalização. Sobre isso, Maricato (2001) coloca que o Plano Diretor deveria alterar: 1] o tradicional descasamento entre lei e gestão, por uma prevenção da gestão ou da esfera operacional; 2] a orientação dos investimentos definida por interesses privados pela orientação dos investimentos de acordo com os interesses públicos; 3) a fiscalização discriminatória, corrupta e restrita da cidade oficial, por um novo padrão de fiscalização; 4) a normatividade urbanística aplicável a uma parte apenas da cidade, por uma uma normatividade cidadã e universal; 5) o jargão tecnocrático e arrogante, por um fazer‐se
entender pela população para que ela se incorpore ao debate.
Os Planos Diretores devem superar suas fronteiras de atuação. Do ponto de vista socioespacial, eles concentram suas diretrizes, enfaticamente, no espaço urbano, deixando de fora a maior parte da área dos municípios. Ao fazer isso, muitas áreas externas aos perímetros urbanos se tornam focos de expansão irregulares e de diversas formas de ocupações que interferem diretamente na cidade legal. Os conflitos fundiários estão muito presentes nas áreas rurais do país. Portanto, rural e urbano são indissociáveis no processo de desenvolvimento local.
O enfrentamento dos problemas ambientais também apresenta‐se como um dos grandes desafios atuais para esses planos. Depois de um período de ausência de estudos e proposições para reverter o quadro de degradação ambiental sem limites presentes nas cidades brasileiras, a dimensão ambiental começou a ser incorporada à nova geração deles, ainda que encarada sob uma ótica preservacionista e pouco atrelada aos processos de uso e ocupação do solo.
Para Fernandes e Alfonsin (2011, p.1), muitos Planos Diretores Municipais não têm sido implementados devidamente, outros são essencialmente artificiais ou simples cópias de modelos inadequados, outros são meramente retóricos, tendo incorporado formalmente diversas diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade para a condução da política urbana, sem que tais princípios e instrumentos tenham sido devidamente territorializados nas cidades; muitos outros têm sido distorcidos por mudanças legislativas casuísticas e que não passaram por processos participativos adequados; outros somente têm sido aplicados no que diz respeito aos interesses de grupos econômicos, reproduzindo uma lógica de planejamento urbano para poucos, que não faz mais do que coadjuvar o processo de urbanização próprio do modelo capitalista.
Nesse sentido, os autores concluem que é preciso que se entenda que o Plano Diretor, muito mais do que instrumento técnico e/ou método de organização territorial, é o processo sociopolítico pelo qual se determina e se preenche o conteúdo para o exercício dos direitos individuais de propriedade imobiliária urbana. Ele, portanto, não se reduz à mera lei reguladora do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, mas também, e sobretudo, deve ser uma lei fundiária essencial, responsável pela garantia das funções sociais da cidade para a totalidade do território municipal.
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NECESSIDADE DE DIÁLOGOAté os anos de 1990, a dimensão ambiental não era inserida enquanto elemento estruturante das diretrizes e propostas no campo do planejamento urbano no Brasil. Mesmo diante dos crescentes problemas socioambientais, que ocorriam nas cidades e em suas fronteiras, frutos dos processos inadequados de uso e ocupação do solo, essa era uma temática que apenas tangenciava e era tratada de forma superficial e despolitizada pelas políticas municipais.
Nos Planos Diretores da época de 1970, por exemplo, a temática ambiental comparecia apenas na etapa de caracterização do município ou região, elemento importante para a realização do diagnóstico. Características do quadro natural eram descritas com vistas a se reconhecer as condicionantes da ocupação territorial, bem como as potencialidades de desenvolvimento econômico e do futuro ordenamento espacial a ser proposto. Nessa perspectiva, o ambiente natural comparecia mais como um conjunto de atributos do processo de produção do espaço, do que como um elemento em torno do qual se configuravam conflitos quanto à apropriação ou controle destes bens ou recursos (Costa, 2008, p.82).
Posteriormente, as diretrizes e ações que surgiam em alguns planos sobre o ambiental tratavam especificamente dos conhecidos temas: áreas verdes, saneamento, poluição e resíduos sólidos.
Havia uma despolitização da análise, das práticas e representações do ambiente
natural, sendo a temática ambiental reconhecida naqueles planos, de forma setorial. Dificilmente
apareciam algumas das mais candentes questões ambientais urbanas atuais como ocupações de áreas de mananciais e encostas, fundos de vale etc. Além disso, o papel das administrações municipais, no trato das questões ambientais era bastante frágil e colocado em segundo plano (Costa, 2008, p.83).
A partir do final dos anos 80 e início dos 90, começou a ocorrer uma série de debates e encontros internacionais que tiveram um papel importante na redefinição das relações entre cidade e meio ambiente em diversos âmbitos. Dentro desse contexto, o conceito do Desenvolvimento Sustentável, que já vinha sendo discutido, trouxe consigo elementos importantes para se pensar os problemas urbanos, vistos como um desequilíbrio gerado pelo crescimento excessivo, colocando‐se a necessidade de uma regulação para corrigir os desvios do mercado.
Foi em 1987, com a publicação do Relatório “Nosso Futuro Comum” (Relatório Brundtland), elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, que se introduziu uma nova maneira de se pensar os problemas urbanos.
A incompatibilidade entre Desenvolvimento Sustentável e os padrões de produção e consumo vigentes foram apontados como a grande ambiguidade mundial. O documento reafirmou a visão crítica do modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados e reproduzido pelas nações em desenvolvimento, ressaltando os riscos do uso excessivo dos recursos naturais sem considerar a capacidade de suporte dos ecossistemas.
Com essa visão, apontou‐se para a necessidade de um novo modelo e de uma alternativa para o processo de urbanização, defendendo a ideia de transformar as cidades em “Cidades Sustentáveis”, ideia ainda vazia de conteúdos e definições concretas.
Assim, inspirados por todas as discussões de âmbito internacional, as convergências entre ambiental e urbano começaram a surgir no Brasil, ainda timidamente, em um momento marcado por transformações nas quais a conservação e preservação dos recursos naturais e o papel do homem integrado ao meio começavam a ser inseridos na discussão sobre qualidade de vida das cidades.
Em 1992, seguindo o enfoque adotado pelo Relatório Nosso Futuro Comum, ocorreu no Brasil a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Eco‐92), com o objetivo principal de buscar meios de conciliar o desenvolvimento socioeconômico com a conservação e proteção dos ecossistemas. Durante a Conferência, outro importante documento foi criado, denominado Agenda 21, fruto do consenso dos representantes políticos dos países integrantes. A Agenda 21 constituiu‐se como um Plano de Ação que deveria ser adotado de modo a contribuir para a reversão do quadro de degradação ambiental e de injustiça social. Estruturada em 40 Capítulos, foi dentro do Capítulo 7, denominado “Promoção do Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos Humanos”, onde o tema dos problemas urbanos e rurais foi tratado. O Capítulo indicou oito áreas programáticas que deveriam atuar de forma integrada, sendo: [1] Provisão de abrigo adequado para todos; [2] Melhoria da administração dos assentamentos humanos; [3] Promoção do planejamento e gestão sustentável do uso do solo; [4] Provisão integrada de infraestrutura ambiental: água, saneamento, drenagem e disposição de resíduos sólidos; [5] Promoção de sistemas de energia e transportes sustentáveis; [6] Promoção do planejamento e administração dos assentamentos humanos em áreas sujeitas a desastres; [7] Promoção de uma base sustentável para a indústria da construção; [8] Promoção do desenvolvimento de recursos humanos e da capacidade pessoal e institucional de todos os atores envolvidos no desenvolvimento de assentamentos humanos (CNUMAD, 1992, p.67).
Em que pese a importância do momento de realização da Eco‐92, a questão urbana ainda se colocava, no contexto dos debates, como um tema com pouca relevância. Além disso, como a questão ambiental não era objeto central das discussões políticas que embasavam os fóruns e movimentos brasileiros relacionados ao campo do urbano, esta foi uma grande contradição.
O Brasil preciva encontrar um grupo que conduzisse esse debate durante a conferência e também posteriormente. Contudo, não possuía naquele momento uma organização fortemente embasada para preparar e discutir as questões ambientais urbanas. Coube ao Fórum Nacional de Reforma Urbana a tarefa de assumir a discussão desse tema e a elaboração de um documento nacional.
Na análise de Cardoso (2002, p.59)54, a partir de então, o debate sobre as relações entre as questões urbanas e ambientais passou a se dar num ambiente mais restrito e tendo como interlocutores um conjunto de atores que, até aquele momento, não havia se debruçado sobre a questão ambiental. A inserção do tema ambiental na Reforma Urbana significou, assim, um desafio teórico‐político para o Fórum Nacional de Reforma Urbana.
Ao Fórum coube a responsabilidade de elaborar um diagnóstico sobre a relação entre cidades e meio ambiente. Esse dignóstico foi apresentado, reformulado e se transformou no documento base “Por cidades, vilas e povoados justos, democráticos e sustentáveis”, que ficou conhecido como Tratado sobre a Questão Urbana (Forum Nacional de Reforma Urbana, 1992).
O Tratado inicialmente contextualizou o tema, associando os problemas ambientais à degradação das condições de vida da população. Esse fenômeno foi entendido como consequência, por um lado, do modelo de desenvolvimento de caráter urbano‐industrial e, por outro, da ausência do Estado na formulação e implementação de políticas redistributivas que atenuavam os efeitos da desigualdade gerados pelo modelo de desenvolvimento. Uma breve análise histórica mostrou a associação entre o padrão de acumulação que caracterizou o processo de desenvolvimento do país e a organização do território, com uma reestruturação da rede urbana, desenvolvimento de relações capitalistas no campo, modernização industrial e urbanização crescente. A esses fenômenos foram associados, então, os problemas socioambientais que caracterizariam não apenas as metrópoles, mas a rede urbana em geral: favelização, carência de infraestrutura, condições sanitárias deficientes, epidemias, poluição de rios, lagoas e áreas costeiras e ocupação de áreas de risco, como encostas sujeitas a deslizamento, áreas de enchentes etc.
Como consequência desse contexto, o Tratado sobre a Questão Urbana propôs que a intervenção pública sobre a cidade deveria se pautar pelos três princípios básicos da Reforma Urbana: [1] Função social de propriedade e de cidade; [2] Direito à cidadania; [3] Gestão democrática da cidade. Com base nesses princípios, as propostas deveriam focar: ▪ a democratização do acesso à terra; ▪ a intervenção pública na regulação do mercado fundiário e imobiliário; ▪ o desenvolvimento de políticas públicas de produção de moradias populares, urbanização de favelas, transportes e saneamento; ▪ o planejamento de políticas públicas relacionadas à variável ambiental, principalmente considerando a adequação do uso do solo às possibilidades de infraestrutura, a coleta e o tratamento do lixo e a prevenção das situações de risco; ▪ a garantia da participação da população nos processos de elaboração, desenvolvimento e implementação das políticas. Analisando esse momento, Cardoso (2002, p. 62) conclui que ficou claro durante todo o processo que as ONGs e outras organizações que se dedicavam à questão urbana assumiram o tema por não encontrar interesse por parte dos grupos ecologistas (e, portanto não haver disputas). Foi um trabalho autônomo, seja pela falta de meios que possibilitaram o acesso às discussões, seja pela pouca importância desse tema também na conferência ou, ainda, pelo fato dos debates terem
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O estudo de Adauto Lúcio Cardoso, denominado, “Trajetórias da Questão Ambiental Urbana: da Rio 92 às Agendas 21
locais” discute, justamente, a importância de tais eventos nas formas institucionais, práticas e conceituais de articulação
entre os problemas urbanos e a questão do meio ambiente. A análise empreendida mostra que, embora a questão urbana seja vista como um elemento importante na construção do desenvolvimento sustentável existem ainda conflitos importantes entre abordagens contraditórias sobre o que seria – e como se alcançaria – a sustentabilidade urbana (Cardoso, 2002).
adquirido uma dinâmica própria a partir do documento brasileiro. Desse modo, a questão ambiental urbana não assumiu destaque nos debates públicos.
Por outro lado, o Fórum Nacional de Reforma Urbana se fortaleceu nesse processo, ampliando as suas alianças com as organizações sociais e ambientalistas e, ainda, articulando‐se internacionalmente, o que lhe permitiu uma atuação muito mais qualificada na Conferência Habitat II, em Istambul, em 1996.
Essa Conferência seguiu a tônica da Eco‐92, agregando os setores não‐ governamentais aos tradicionais setores de representação político, técnico e acadêmico, e consagrando a temática da descentralização e do poder local. O foco principal foi a implementação da Agenda Habitat, um plano de ações que deveria se traduzir em práticas, a partir de dois objetivos principais: moradias adequadas para todos e desenvolvimento de assentamentos humanos sustentáveis em um mundo em urbanização.
Decorridos dez anos da Eco‐92, foi realizada em 2002, na cidade de Joanesburgo, a Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentável (Rio + 10 como ficou conhecida). Diferentemente do momento histórico da Eco‐92, o mundo já estava marcado cada vez mais pelo conflito e pela crescente desigualdade social, tanto nos países ricos quanto nos países em desenvolvimento. A Rio+10 se constituiu, portanto, em um reflexo do agravamento da situação do planeta, embora pouco conseguiu avançar em termos de tornar a Agenda 21 mais exequível.
Foi no bojo desses momentos e documentos internacionais que o Brasil começou a inserir, ainda que de forma superficial, a questão ambiental em suas políticas públicas voltadas à problematização urbana. Observou‐se também uma tendência à ampliação do papel das esferas públicas locais em relação à gestão do meio ambiente55.
No ano de 2000, o Ministério do Meio Ambiente publicou o documento denominado
“Cidades Sustentáveis: Subsídios à Elaboração da Agenda 21 Brasileira”, realizado por um Consórcio
de Ongs (MMA, Consórcio Parceria 21, 2000), cujo objetivo principal foi justamente subsidiar a formulação da Agenda 21 brasileira com propostas que deveriam introduzir a dimensão ambiental nas políticas urbanas.
A partir de uma revisão da Agenda 21 e da Agenda Habitat, o documento apontou uma série de premissas, estratégias e propostas que deveriam ser incorporadas pelas políticas públicas contribuindo para alcançar, ao final de dez anos, novos padrões de sustentabilidade para as cidades brasileiras, melhorando as condições de vida urbana da população.