Acontecimentos políticos do final da década de 70 redefiniram a agenda do Estado, colocando em pauta a urgência de adoção de medidas inovadoras no sentido de posicionar os países, entre eles o Brasil, no contexto global que estava se formando (SUGYAMA, 2006; WEYLAND, 2004; FARAH, 2000). Elaboração de uma nova Constituição Federal, abertura econômica e ajustes fiscais estão entre as respostas dadas pelo governo brasileiro, sob a orientação de organismos transnacionais, proporcionando alterações tanto no modus operandi do Estado como no processo de elaboração e execução das políticas públicas (SUGYAMA, 2006; WEYLAND, 2004; BARACCHINI, 2002).
O desenvolvimento tecnológico superou os obstáculos territoriais e espaciais, possibilitando a intensificação da troca de informações e experiências entre os criadores de políticas públicas (DOLOWITZ, 2000). Dessa forma, redes intranacionais formaram-se com foco na democratização das decisões, buscando soluções que tragam isonomia e diminuam as diferenças sociais existentes (FARAH, 2006).
A perspectiva das inovações na área pública traz à tona tanto seu aspecto democratizante, tendo em vista que há uma dilatação dos meios de participação da sociedade civil e novas demandas são consideradas nas tomadas de decisões dos gestores, quanto sobre o gerenciamento, caracterizado pelo princípio constitucional de eficiência (ZANI; SPINELLI, 2010). Desta forma, é recomendada uma atualização no fluxo dos processos e nas ferramentas utilizadas pela tecnocracia, principalmente naquelas etapas de decisão e implementação de ações, implantando uma nova estrutura institucional e alterando os processos de gerenciamento (ANDRADE, 2001).
Segundo Baracchini (2002, p. 105), “nas administrações públicas em países em desenvolvimento, a necessidade de reformas estruturais do Estado aparece no discurso das
elites políticas locais como algo inquestionável”. Faria (2009) acredita que a inovação seja o elemento chave para a promoção do crescimento econômico e social.
Seguindo essa mesma perspectiva, Hughes et al. (2011) sugerem que a inovação seja vista como uma quebra de paradigma nos processos operacionais da instituição, por meio da oferta de produtos e serviços de uma outra forma. Jacobi e Pinho (2006) salientam que a inovação rompe com as práticas clientelistas existentes, ampliando o acesso e os direitos dos cidadãos e implementando transparência para as políticas públicas adotadas.
Potts e Kastelle (2010) apontam três razões para incentivar a inovação no setor público:
1) O setor público representa, na maioria dos países da OECD, um ator macroeconômico importantíssimo, uma vez que suas atividades impactam o Produto Interno Bruto (PIB) na faixa de 20 a 50%;
2) A gestão governamental tem como obrigação prover serviços para seus habitantes e organismos. A inovação é utilizada como forma de atingir melhores resultados através de maneiras diferentes de solucionar problemas;
3) Partindo do conceito de SNI, a inovação do setor público é motivada pela competência de engendrar políticas de fomento à inovação no setor privado.
Andrade (2001) defende que a atenção na qualidade holística das instituições represente fator de inovação. Por sua vez, o demandante requer serviços de alto padrão. A inovação do serviço público, para a autora:
(...) se inter-relaciona com uma condição pós-burocrática dirigida à superação da modernidade. Ela se identifica com as propostas pós-modernas de formatação das organizações (...) as novas formas organizacionais têm como objetivo superar a exagerada ligação entre a eficiência e a racionalidade instrumental consubstanciada em rotinas e na reprodução de ações, relações e estruturas das organizações burocráticas. Depositárias clássicas dos princípios identificados na tipologia weberiana, as organizações públicas se deparam com a necessidade do novo tanto em aspectos administrativos como políticos. O novo que é pretendido para o setor público trilha seus caminhos pelo processo de descentralização, a concessão de autonomia e responsabilidade para os governos locais no desenvolvimento de políticas públicas. Mas também, pela participação de diversos atores sociais na renovação e legitimação das ações públicas. Assim, é preciso rever a lógica instrumental, que prevalece nos critérios tecnocráticos do processo decisório e de implementação de ações. Logo, é necessário incorporar um caráter mais substantivo dentro de uma nova formatação organizacional e nos seus processos de gestão. (ANDRADE, 2001,p. 2-3)
Salgado (2005) compreende que a inovação na gestão pública se apresenta na construção de um ambiente público de superação das funções clássicas do Estado
representativo. Brandão e Bruno-Faria (2013) seguem a mesma linha de pensamento ao elucidarem que o setor público inovador é aquele promotor de processos inovadores do gerenciamento institucional, através da oferta de serviços e produtos de qualidade, garantindo a oportunidade, facilidade e acesso de uso, potencializando os recursos disponíveis trazendo benefícios para os cidadãos, alterando o paradigma de oferta (BRANDÃO; BRUNO-FARIA, 2013; HUGHES et al, 2011; VIGODA-GADOT et al., 2008).
Sob essa ótica, a inovação era colocada sob a orientação gerencial (FARAH, 2006) e, para atingir suas metas, estava subentendido que deveria existir uma gestão altamente capacitada, soberana e sistematizada através de cargos e critérios de desempenho claros, possibilitando o controle dos resultados. Paes de Paula (2005) aponta que esse modelo de gestão foi denominado Nova Administração Pública (a qual detalharemos mais no item 2.24).
O empreendedor público tem a capacidade de galgar oportunidades nos contextos mais adversos, superando desafios sociais, econômicos e políticos que fomentam as iniciativas inovadoras (SORENSEN; TORFIN, 2012). Na mesma direção, Klering e Andrade (2006) categorizam a inovação no setor público como inovação radical devido à complexidade do dinamismo público. Koch e Hauknes (2005) se posicionam em consonância ao mencionarem sua percepção sobre inovação no setor público como sendo a elaboração ou desempenho de uma forma específica diferente da atual, ou repertório de ação social implantada intencionalmente pelo organismo público, considerando os propósitos e funcionalidades de suas atividades.
Para Mazzucato (2011) o Estado deve concentrar seus esforços em áreas não contempladas pelos outros setores da sociedade. A autora ainda afirma que as inovações mais impactantes do mundo atual, “da internet à indústria farmacêutica” (MAZZUCATO, 2011, l.209), receberam recurso público nas etapas de maior risco, muito antes de qualquer possibilidade comercial o futuro produto, exatamente na lacuna deixada pelo setor privado. Sendo assim, ela corrobora com a teoria keynesiana ao defender a ação governamental quando os outros atores sociais não estão dispostos a agirem.
Se o investimento do Estado em P&D é condição necessária para gerar a inovação posterior no setor privado, então a garantia de um fluxo constante de recursos para essa finalidade é de interesse de todos. (...) as organizações do setor público envolvidas, como os bancos de desenvolvimento no Brasil e na China, não estão fornecendo apenas empréstimos a título de políticas contracíclicas (como Keynes teria pedido), mas estão inclusive “dirigindo” esses empréstimos para os segmentos mais inovadores da economia “verde” (l.267-328)
De acordo com as pesquisas de Jacobi e Pinho (2006), dentro do processo político ou de um programa já existente, transformações podem ocorrer com o objetivo de modificar a práxis dessa prestação do serviço público. Segundo Walker, Damanpour e Devece (2010), as inovações na gestão pública possuem forte dependência com as características organizacionais existentes. Para esses autores, a premissa é que as inovações impactam beneficamente o desempenho das instituições, simplificam a adaptação ao ambiente externo e ampliam a eficiência e efetividade dos procedimentos internos.
Contudo, Pinho e Santana (1998) alertam para os possíveis desequilíbrios no sistema político que a implantação de inovações na área de gestão pública pode causar. O ambiente político é permeado por variáveis que impedem a capilarização das inovações, como a própria característica particular de cada região, fazendo com que a implantação de uma inovação não dependa apenas de questões técnicas, mas fazendo parte de um contexto político-ideológico (ANDRADE, 2001).
Mas qual a vertente ideológica sobre inovação que se buscou aqui contemplar? Para este trabalho adotou-se o entendimento de inovação como sendo o procedimento que ocorre a qualquer instante com o objetivo de aperfeiçoar, proporcionando um ambiente em que todos os atores sejam beneficiados com a nova realidade. Busca-se, através da inovação, romper com o clientelismo ao adotar uma perspectiva pluralista e universal (ANDRADE, 2001).
Ademais, esta dissertação busca preencher uma lacuna identificada por Walker, Damanpour e Devece (2010) e por Brandão e Bruno-Faria (2013), cujo levantamento bibliográfico apontou a falta de pesquisas e produções acadêmicas sobre inovação no setor público. Vale salientar, contudo, que os autores verificaram um aumento desta produção, demonstrando a atratividade e a importância da temática no contexto brasileiro. Ao se confrontar, porém, com a quantidade de publicações internacionais, os autores caracterizam a produção brasileira como embrionária (BRANDÃO e BRUNO-FARIA, 2013).