Discussion des hypothèses

Desde a criação do BNH, ainda no contexto do regime militar, o Brasil não experimentaria uma política habitacional tão pretensiosa como o ”Minha Casa Minha Vida” (MCMV). Projeto ousado do então presidente Luis Inácio Lula da Silva, é a tentativa mais consistente e inovadora de combate ao déficit habitacional brasileiro após a extinção do BNH e inaugura um novo momento nas políticas federais de provisão de moradias. Contudo, a política habitacional do governo Lula, não se resumiu a criação deste programa. Nestes últimos anos constataram-se uma série de reformulações institucionais e alterações no modus operandis das políticas federais de habitação no país.

Neste tópico, será analisado o processo de reestruturação das políticas habitacionais brasileiras, sua reorganização institucional e o incremento de novas concepções na forma de fazer política de moradias no Brasil. Se avaliará também, até que ponto a política do governo Lula não foi mera repetição dos seus antecessores cometendo os mesmos equívocos no tratamento à questão habitacional. Desse modo, a política de crédito habitacional do governo lula, com enfoque no MCMV, será estudada em sua lógica de funcionamento, contexto sócio-político de criação, objetivos e discussão de seus primeiros resultados.

Quando o presidente Lula assume o governo em 1º de janeiro de 2003, encontra as políticas governamentais relacionadas à questão habitacional totalmente desarticuladas, com atribuições de formulação das políticas urbanas e habitacionais segregadas entre diversos ministérios e órgãos da administração central. Como visto anteriormente, as medidas adotadas até então eram vistas como tímidas, desarticuladas e descontínuas.

Com irrisórios efeitos destes programas frente ao crescente déficit habitacional brasileiro, o país necessitava de uma profunda reformulação na maneira de gerir a questão habitacional com reformas institucionais que permitissem planejar políticas de longo prazo e com um programa que traçasse metas ousadas e tangíveis. Além disso, o desfavorável contexto econômico frente a crise financeira internacional que se aproximava forçava ao governo brasileiro medidas que estimulassem o crédito e a geração de emprego, as políticas de crédito habitacional seriam uma excelente alternativa.

A Caixa Econômica Federal continuou sendo o principal órgão executor das políticas de crédito habitacional no país, mantendo a tradição de um banco público estar diretamente ligado a questão habitacional. Mas agora, sob uma nova coordenação, a do Ministério das Cidades, criado em 2003 pelo governo LULA. As políticas habitacionais passariam a ser centralizadas sob a coordenação de um único órgão facilitando a gestão unificada dos projetos ligados à habitação. A CEF apesar de estar vinculado ao organograma do Ministério da Fazenda teria de estar perfeitamente alinhada com a dinâmica de funcionamento do Ministério das Cidades.

O Ministério das Cidades foi criado com o caráter de órgão coordenador, gestor e formulador da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as políticas ligadas à cidade, ocupando um vazio institucional e resgatando para si a coordenação política e técnica das questões urbanas. Coube-lhe, ainda, a incumbência de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratégia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanças com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades. (BONDUKI, 2008p. 96)

A criação do Ministério das Cidades, em 2003, representou um marco institucional para a questão urbana no país. Significou a consolidação de uma base institucional sólida sobre a qual os programas habitacionais poderiam ser construídos. Além disso, tentava-

se unificar sob uma única coordenação projetos que antes estavam fragmentados entre diferentes ministérios e secretarias do governo. Sobre esta questão Naime pontua:

As políticas urbanas ganharam tratamento integrado com a criação do Ministério das Cidades (MCidades) em 2003, atendendo a reivindicações de diversos movimentos que se articulavam em torno da Reforma Urbana. A proposta era implementar uma política de desenvolvimento urbano de longo prazo, integrando as áreas de habitação, saneamento ambiental e transporte urbano e mobilidade, tendo o uso e ocupação do solo como política transversal. Com isso, objetivava-se reverter a fragmentação na execução dessas políticas, bem como o processo histórico de acúmulo dos problemas urbanos. (NAIME, 2010, p. 2).

Um elemento novo ligado a criação do Mcidades foi a iniciativa do governo Lula de criação do Conselho Nacional das Cidades (CNC) que se reunia através da Conferência Nacional das Cidades. Nestas conferências se garantia a participação de inúmeros segmentos da sociedade para discutir e formular novas propostas para o setor urbano e habitacional no país. Como pontua Bonduki:

O regulamento das conferencias estabelecia a participação de todos os segmentos da sociedade, o que permitiu criar fóruns de debate na maior parte das cidades do país, com a presença, além do poder público, nos três níveis de governo, de movimentos sociais, entidades empresariais, sindicatos, Universidades, associações profissionais, concessionárias de serviços públicos, entidades de representantes de vereadores, ONG’s e institutos de pesquisa. As conferências possibilitaram o início da construção de uma verdadeira política nacional para as cidades, ou seja, uma política não- limitada à ação do governo federal, mas capaz de envolver o conjunto de instituições públicas e privadas, relacionadas com a questão urbana. Este processo teve continuidade com a realização da 2a Conferencia Nacional das Cidades em 2005. (BONDUKI, 2008, p. 97)

Um novo arranjo institucional estava em formação, a integração das políticas habitacionais com os vários setores da sociedade diminuiriam os riscos de se criar estratégias de enfretamento ao déficit que não se relacionassem com a realidade brasileira. O Mcidades teria por grande resonsabilidade “consolidar em nível federal os princípios defendidos pelos movimentos sociais de luta pela Reforma Urbana, materializando-os na definição das políticas setoriais e da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano” (NAIME, 2010, p.3).

O Ministério das Cidades, portanto, teve papel fundamental na reorganização institucional dos programas de moradias no país e na integração dos vários agentes sociais envolvidos na questão de moradias do país:

A criação do Ministério das Cidades e o processo de formulação da PNDU, com participação social, tende a ser um forte impulso para incluir a questão urbana na agenda política brasileira. O Ministério das Cidades articula transversalmente a questão financeira e fundiária buscando definir políticas gerais e setoriais integradas – habitação, saneamento ambiental e transportes – para as cidades, sem desconhecer as competências municipais e estaduais. A Política Nacional de Habitação articula terra e financiamento sendo, portanto, dependente da cooperação entre diferentes esferas da federação. (MARICATO, 2006, p. 219)

A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, (PNDU) seria criada a partir das formulações advindas do CNC. A participação dos movimentos sociais organizados representou profundo avanço na concepção e formulação destas políticas. Contudo as políticas urbanas efetivamente adotadas posteriormente pelo Mcidade expressavam a correlação de forças existentes entre os movimentos sociais e as grandes construtoras. Como será abordado mais a seguir, essa contradição foi marcante na política habitacional do governo Lula.

Em 2004 com bases institucionais e concepções ideológicas já solidificadas o país lança o Plano Nacional da Habitação (PNH). Tinha como principal objetivo retomar o processo de planejamento do setor habitacional, garantir o acesso de todo segmento da população a moradia digna e reinserir o Estado como forte agente na gestão política e na regulação dos agentes privados. (BRASIL, 2004). O PNH foi estruturado em três principais eixos de atuação, conforme o Quadro I.

Estes eixos englobavam concepções de políticas já anteriormente adotadas, o que realmente adicionou-se como novidade foi a forma de operacionalizar a política e a redefinição de prioridades. Vemos uma inversão de preferência quanto ao público alvo das políticas, que deixavam de focar na classe-média para dar atenção aos segmentos mais vulneráveis da sociedade. Além do mais a questão fundiária ganhou um papel de grande relevância, pois na concepção do MCidades (2004) não existe a possibilidade de combate eficiente ao déficit habitacional sem resolver primeiro os grande gargalos existente na questão fundiária das grandes cidades.

Como visto anteriormente, a crise financeira que levou a extinção BNH deixou um trauma crônico nos governos posteriores. A questão habitacional foi deixada em segundo plano. A forte crise econômica levou a um “enxugamento” na oferta de crédito

habitacional do país. Os anos 90 ficaram caracterizados como um período de baixíssimo investimento de recursos nas políticas de crédito habitacional. O PNH tentava reverter este paradigma, com a intenção de dar maior aporte financeiro e garantir a execução dos programas habitacionais.

Quadro 1 - Eixos estruturantes da Política Nacional de Habitação Integração urbana de

assentamentos precários

Urbanização em áreas precárias
Intervenção em cortiços
Regularização fundiária

Melhoria da qualidade habitacional

Produção habitacional
Aquisição de imóveis novos ou usados
Locação social pública ou privada
Reabilitação em áreas urbanas centrais
Melhoria habitacional

Integração da política habitacional à política de desenvolvimento urbano

Política fundiária e imobiliária para habitação
Regularização fundiária

Uso de terrenos e imóveis públicos para habitação

Revisão da legislação federal de parcelamento do solo para habitação

Impacto da política de financiamento habitacional sobre o valor do solo urbano

Mobilidade e transporte urbano

Infra-estrutura urbana e saneamento ambiental

Fonte: Elaborado a partir de informações retiradas do artigo de Jéssica Naime, “A política de Habitação Social do Governo Lula”, e baseado nas informações do PNH (Ministério das Cidades, 2004).

A criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), em 2005, complementaria o FGTS na obtenção dos recursos necessários para investimentos no setor. (MARICATO 2006). O Sistema Nacional da Habitação (SNH) aparece como uma ferramenta inovadora do PNH e subdivide-se em dois sistemas secundários – o de habitação de mercado e o de interesse social (SNHIS). (BURNET, 2009). O SNH aparece integrado às instituições responsáveis pelas políticas habitacionais e se agregam às estruturas estabelecidas anteriormente pelo Mcidades. Garantindo desse modo, os recursos necessários para a execução de um plano habitacional mais ousado e consistente.

Primeira lei de iniciativa popular pós-CF/1988, a Lei Federal n° 11.124 que regulamentou o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social foi aprovada em 16 de junho de 2005, após 13 anos de tramitação no Congresso Nacional. Fazem parte do SNHIS o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e seu Conselho Gestor (CGFNHIS). O SNHIS é responsável pela coordenação de todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social, e reúne conselhos, órgãos e instituições da Administração Pública direta e indireta dos entes federados que estejam relacionados à implementação de programas habitacionais, além do Ministério das Cidades, CEF e o Conselho das Cidades (BRASIL/MCID, 2008). (NAIME, 2010, p.6).

A lei Federal nº 11.124/2005 trazia em sua concepção a articulação da União, Estados e Municípios, os segmentos populacionais a terem atendimento prioritário, além de organizar a articulação entre os diversos programas de habitação:

A concepção do Plano Nacional de Habitação foi guiada pelo objetivo de (i) estabelecer diretrizes e metas físico-financeiras, linhas de financiamento, articulação entre fontes de recursos, áreas prioritárias de intervenção e segmentos de público-alvo, mecanismos e instrumentos de articulação com outros planos, programas e ações, bem como mecanismos e instrumentos de regulamentação e fomento à produção de mercado e ampliação da cadeia produtiva; e ii) orientar a atuação de atores públicos, privados e demais agentes sociais na elaboração dos planos plurianuais, das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais e, também, a elaboração e a criação dos fundos e planos estaduais e municipais de habitação (BRASIL/MCID, 2008). (NAIME, 2010, p.7)

A busca pela reestruturação do sistema de habitação no governo Lula é bastante significativa. Parte de uma nova maneira de conceber a política habitacional, colocando o Estado novamente como agente decisivo na elaboração, regulamentação e execução das políticas habitacionais. Apesar de não romper totalmente com o modelo anteriormente adotado, deu a política habitacional brasileira nova roupagem, nova estrutura institucional e novas prioridades.

Na esfera do SNHIS os programas habitacionais são classificados de acordo com a origem dos recursos e faixa de renda do publico alvo do programa. De acordo com Fernandes e Silveira (2010) e consultas ao site do MCIDADES, Brasil (2009) pode-se elencar seis programas principais que estão vinculados ao organograma do SHNIS. O primeiro é o FHNIS, seus recursos estão destinados especialmente para programas de urbanização, regularização e integração de assentamentos precários. Já os recursos do Orçamento Geral da União são destinados para intervenções em favelas e subsídios a aquisição de habitação de interesse social. Os recursos oriundos dos FGTS são

administrados pelo Conselho Curador e são destinados aos programas “Carta de Crédito” e ao “Pró-Moradia”. O Fundo de Arrendamento Residencial foi criado exclusivamente para aplicação do PAR, Programa de Arrendamento Residencial, se trata de arrendamento com opção de compra destinada a população de baixa renda. Outro programa está relacionado ao Fundo de Desenvolvimento Social que se destina ao Programa de Crédito Solidário, que estabelece condições especiais de financiamento com subsídios para populações de vulnerabilidade socioeconômica. E por último tem-se o Programa Minha Casa Minha Vida, que utiliza recursos da União e do FGTS para financiamento e subsídio de moradias e constitui-se o maior programa habitacional em metas e volumes de recursos criados até então.

Em 2009 o PMCMV ganhou desenho de funcionamento que mantém suas linhas gerais até os dias atuais, sendo que algumas pequenas alterações foram implementadas em 2011. Nos Quadros 2 e 3 são apresentadas as principais características e objetivos do programa. O MCMV previa a construção de um milhão de moradias novas e subdividi- se em duas frentes de atuação, financiamento paras famílias com renda de até 3 salários mínimos, e outra modalidade oferecida para famílias que tenham renda de 3 até 10 salários mínimos. O programa destina seus recursos para financiamentos de imóveis novos, construção e recuperação de áreas urbanas degradadas (BRASIL,2009). Desse modo o programa prioriza linhas de financiamento que impactem na cadeia produtiva da construção civil, e dessa maneira estimulem o investimento, o emprego e a renda. (HIRATA 2009).

Um grande elemento que diferencia o MCMV dos demais programas é quantidade de recursos, de acordo com Fernandes e Silveira (2010) aproximadamente 34 bilhões de reais. Apesar desta movimentação do governo em relação a questão habitacional, o programa continua apostando no mercado privado de moradias sob o fomento e regulamentação do Estado como a principal saída para enfrentamento ao déficit habitacional.

Quadro 2 - Programa Minha Casa Minha Vida (de 0 até 3 salários mínimos) De 0 até 3 salários mínimos

Objetivos Aquisição de empreendimentos na planta, para famílias com renda bruta de até 3 salários mínimos, pelo fundo do programa habitacional.

Abrangência Capitais e respectivas regiões metropolitanas, municípios com mais de 100 mil habitantes, podendo contemplar em condições especiais municípios entre 50 e 100 mil habitantes, de acordo com o seu déficit habitacional.

Funcionamento União aloca recursos por área do território nacional e solicita apresentação de projetos.

• Estados e municípios realizam cadastramento da demanda e após triagem indicam famílias para seleção, utilizando as informações do cadastro único.

• Construtoras apresentam projetos às superintendências regionais da CAIXA, podendo fazê-los em parceria com estados, municípios, cooperativas, movimentos sociais ou independentemente.

• Após análise simplificada, a CAIXA contrata a operação, acompanha a execução da obra pela construtora, libera recursos conforme cronograma e, concluído o empreendimento, realiza a sua comercialização.

Análise do

beneficiário Enquadramento por renda familiar: • Documentos pessoais.

• Comprovação de renda (formal ou informal) somente para enquadramento no programa.

• Verificação do CADÚNICO – Cadastro Único.

• Verificação do CADMUT – Cadastro Nacional de Mutuários. Não há análise de risco de crédito

Condições Não ter sido beneficiado anteriormente em programas de habitação social do governo.

• Não possuir casa própria ou financiamento em qualquer UF. • Estar enquadrado na faixa de renda familiar do programa.

• Pagamento de 10% da renda durante 10 anos, com prestação mínima de R$ 50,00, corrigida pela TR e registro do imóvel em nome da mulher. Sem entrada e sem pagamento durante a obra.

• Sem cobrança de seguro por Morte e Invalidez Permanente – MIP e Danos Físicos do Imóvel – DFI.

Operacionalização O beneficiário dirige-se à prefeitura, estado ou movimento social para cadastrar-se. • Após seleção é convocado para apresentação da documentação pessoal (na CAIXA, correspondente imobiliário, prefeitura ou outros credenciados).

• Assinatura do contrato ocorre

Fonte: Elaboração Própria a partir da cartilha MCMV elaborada pela Caixa Econômica Federal (2009).

Para Leme (2011) o programa MCMV conferiu à questão habitacional um papel de primeira grandeza na política social do governo. O que não havia ocorrido desde a época da ditadura. A meta de construir um milhão de moradias, facilitando o acesso as linhas de financiamentos através de políticas de subsídios e redução de custos contratuais representa impacto direto de 14% no déficit habitacional brasileiro.

Quadro 3 - Programa Minha Casa Minha Vida (de 3 até 10 salários mínimos)