Discrimination neutron-γ

O crescimento das experiências de Orçamento Participativo desde a década de 1980 tem suscitado diversas questões no debate teórico, desde análises mais entusiastas até as mais realistas que se dedicam a desvendar contradições e limites do OP na relação entre Estado e sociedade.

Seguindo os estudos sobre o OP e a teoria democrática, Avritzer (2003) identifica três campos principais onde se inserem grande parte dos trabalhos sobre o tema, desenvolvidos principalmente na década de 1990 e no início dos anos 2000. O primeiro deles é a discussão sobre o OP na relação entre Estado e sociedade civil. O autor destaca o trabalho de Baierle, que nos anos 1980 foi o primeiro a apontar a influência dos movimentos sociais comunitários para a explicação do OP, demonstrando que práticas preexistentes de participação criaram condições para o seu surgimento. Além do debate sobre o papel das pré-estruturas organizativas da sociedade civil, esse campo de discussão trabalha com outras dimensões de análise, como a capacidade do Estado de introduzir formas de associativismo e deliberação semelhantes àquelas existentes na sociedade civil. A questão central que permanece polêmica é a capacidade do Estado de promover práticas de distribuição de recursos de modo generalista ao invés de transformar práticas associativas existentes em canais coorporativos de acesso a recursos.

Um segundo campo de discussão da teoria democrática trata do problema do desenho institucional que reivindica a influência do seu escopo na capacidade de predeterminar atitudes dos atores sociais. Portanto,

temos um conjunto de questões ligadas à capacidade do OP de constituir instâncias de deliberação e troca de argumentos, instâncias essas materializadas em um conjunto de regras, normas e leis capazes de dar sustentabilidade às práticas participativas (AVRITZER, 2003, p. 18).

Há ainda um último campo de discussão que está concentrado na linha de debate sobre o aprofundamento da democracia. Nele, o OP aparece como importante instrumento de debate acadêmico atual para discutir possibilidades de fortalecimento democrático, como o aumento da participação nas decisões públicas para o acesso aos recursos públicos (AVRITZER, 2003). Esse campo demonstra uma preocupação com uma insuficiência do modelo representativo e o OP fornece elementos que contribuem para a construção de outras possibilidades democráticas.

Embora a maioria das análises dos OP sejam positivas, os seus resultados e efeitos variam significativamente. “Compreender e explicar essas variações nos ajudam a desmistificar o OP e a estabelecer uma estrutura básica para a análise dos orçamentos participativos, novos e velhos” (WAMPLER, 2003, p. 61).

O OP vem sendo teorizado na literatura como um “espaço público não estatal”, como “democracia direta”, “democracia participativa”, como uma “instituição

redistributiva” ou ainda como uma “instituição de delegação de poder” (WAMPLER, 2003). De fato, o OP é um instrumento inovador ao estimular a participação popular na gestão pública, possibilitar o fortalecimento do governo local, a prestação de contas e a transparência das ações de governo. Esses são alguns dos efeitos políticos que o OP pode provocar em diferentes contextos em que existem traços de uma cultura política permeada pela relação baseada no favor e no mandonismo.

Ao analisar a experiência local do OP no município de Barra Mansa – RJ, Neves (2007) sintetiza os efeitos políticos da participação, destacando: 1) a resistência dos vereadores ao OP, evidenciando que este inibiu uma cultura política mais conservadora exercida por eles no município. O OP tensionou a cultura política assistencialista, predominante naquele Poder Legislativo, diante da possibilidade de construção de uma cultura política mais participativa e democrática; 2) a perda de poder político do vereador, que se sentiu ameaçado em sua representação política pelo Executivo; 3) a disputa política entre vereadores e representantes da sociedade civil (delegados e conselheiros), na medida em que o OP possibilitou o aparecimento de novas lideranças.

Tal análise evidencia o potencial do OP na alteração da política do favor e do mando, na medida em que constitui “um dos instrumentos gestores de inovação democrática nos municípios que incentivam a participação popular na gestão pública, no fortalecimento do governo local e na accountability” (NEVES, 2007, p. 219).

Considerando as distintas experiências de OP, Neves (2008) aponta duas linhas centrais de abordagem teórica do tema. A primeira delas enfatiza o OP como uma experiência inovadora e espaço público de co-gestão com o Estado. Nessa linha de análise, Genro e Souza (1997) destacam que

A principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado com a sociedade. Essa experiência rompe com a visão tradicional da política, em que o cidadão encerra sua participação no ato de votar e os governantes eleitos podem fazer o que bem entenderem, por meio de políticas tecnocráticas ou populistas e clientelistas. O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante da política tradicional para ser protagonista ativo da gestão pública. (...) Outra contribuição universal do Orçamento Participativo é a criação de uma esfera pública, não-estatal, em que a sociedade pode controlar o Estado. Cria-se, dessa forma, uma esfera pública não-estatal, em que a sociedade institui tanto um processo de co-gestão da cidade, quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.

Para os referidos autores, o OP é um novo mecanismo de gerenciamento do Estado e espaço de partilha de poder que favorece a prestação de contas,

responsabilização e transparência de gastos públicos. Há uma ênfase no OP como programa de governo do Partido dos Trabalhadores e da Frente Popular, situando o instrumento de participação como o principal instrumento e novo paradigma da esquerda do que seria a “maneira petista de governar” (GENRO; SOUZA, 1997). Nessa perspectiva, o OP tende a confundir-se com o próprio partido.

Um outro enfoque da literatura refere-se à dimensão pedagógica do OP, que representa um espaço de aprendizado para os diferentes atores envolvidos. Nesse campo, destaca-se o trabalho de Pontual (2000) que, em sua tese intitulada O processo educativo no Orçamento Participativo: aprendizado dos atores da Sociedade Civil e do Estado, enfatizou o papel educativo do OP, tendo em vista que ele proporcionou importantes aprendizados para os atores da sociedade civil e do governo que nele se envolveram.

A pedagogia do OP para os representantes da sociedade civil é sistematizada pelo autor no sentido de que o OP possibilitou o aprendizado sobre a necessidade de mobilização e organização da população para apresentação de demandas ao poder público; sobre a necessidade de organização autônoma da sociedade civil; e sobre a realidade da cidade e as formas de gestão municipal para a superação de carências. Enfim, Pontual (2000, p. 251) compreende que o OP contribui para a “valorização do exercício da cidadania (...) a partir da formação entre os conselheiros da população de uma consciência ampliada das suas responsabilidades como munícipes”.

Ampliando o debate sobre a perspectiva pedagógica, Pontual (2000) enuncia ainda aprendizados significativos do OP para os representantes do governo envolvidos no processo. Trata-se da ampliação da visão dos gestores sobre o processo de gestão compartilhada da cidade, com destaque para o aprendizado da partilha do poder decisório. Há aqui a necessidade de adaptação da máquina pública às exigências e à dinâmica da participação local.

A prática do OP aponta na direção da construção de uma cidadania mais substantiva. Trata-se da construção de práticas de gestão pública que tencionam o clientelismo, traço tão enraizado na cultura política brasileira. Pontual ressalta uma pedagogia de participação popular do OP fazendo com que ele se constitua como “Escola da Cidadania”. Sobre o potencial educativo do OP, sustenta que

O processo educativo presente na prática do Orçamento Participativo proporciona aprendizados significativos para o exercício de uma cidadania ativa, pelo qual as pessoas deixam de ser coadjuvantes na política para se

tornarem cidadãos-sujeitos na definição e gestão das políticas públicas. O aprendizado da co-responsabilidade pelas questões do município, a ampliação da visão sobre os problemas do conjunto da cidade e o reconhecimento da sua participação como direito são alguns dos elementos que compõem a construção desta nova forma de exercício da cidadania. O OP, na medida em que coloca em discussão e deliberação a destinação dos recursos do município, materializa o processo de construção da cidadania ativa, rompendo com a tradição de tutela e com as práticas clientelistas que marcam a tradição da relação do poder público com a comunidade local (PONTUAL, 2000, p. 257).

Ainda nessa perspectiva, De Marco (2000) relaciona o papel pedagógico do OP com a prática dos assistentes sociais envolvidos no processo. Para a autora,

A atuação profissional no Orçamento Participativo deve contribuir para a modificação das relações sociais e políticas da cidade, resgatando a soberania popular como seu fundamento. Essa é a perspectiva do OP (DE MARCO, 2000, p. 07).

A atuação dos profissionais no espaço público do OP requer a adoção de posturas profissionais identificadas com a consolidação de processos participativos. Essa prática constitui desafio aos assistentes sociais41_{, visto que ainda precisa ser}

fortalecida na gestão pública, acostumada com formas tradicionais de centralização das decisões. Como experiência que potencializou o projeto democrático no Brasil e assim como outros mecanismos de vivência em espaços democráticos, essa dimensão pedagógica pode contribuir com a implementação de políticas públicas e mudanças no pensamento e práticas políticas.

Este é um dos aspectos que se levará em consideração na análise da participação da sociedade civil e as imbricações do OP na cultura política local do DF. Compreende- se que apesar de o OP ser uma experiência de construção da cidadania, existem disputas que podem fortalecer práticas antagônicas relacionadas ao aprofundamento do projeto democrático ou reprodução de práticas conservadoras, como o personalismo e o clientelismo – traços já conhecidos da cultura política brasileira42.

41 _{O Código de Ética do Assistente Social, de 1993, consolida em seus princípios fundamentais a sua} estrutura ideológica. Dentre tais princípios, destaca-se o que diz o IV: “Defesa do aprofundamento da democracia, enquanto socialização da participação política e da riqueza socialmente produzida” (BARROCO, 2012). O princípio em questão destaca o compromisso dos assistentes sociais com a materialização da democracia real no sentido da efetiva participação de todos na vida política.

42 _{Historicamente, a sociedade civil e o Estado brasileiro são marcados por ações de cunho clientelista e} patrimonialista, características predominantes na maior parte do país. Afastando-se da ideia de homogeneidade da sociedade civil, o OP está situado em um campo de disputas permeado por distintos projetos de sociedade. O clientelismo, atrelado ao projeto neoliberal de desresponsabilização do Estado,

A literatura é mais consensual ao valorizar o lado social e político do OP, compreendendo o seu aspecto pedagógico. Considera-se aqui sua capacidade de inverter prioridades, contribuir para a melhoria das condições de vida das classes populares, fragilizar o clientelismo e influenciar na formação de uma cidadania ativa presente no espaço público. Contudo, Baierle (2004) ressalta que há divergências avaliativas em muitos aspectos do OP:

(...) sobre sua natureza como política governamental (com necessidade de regulação em lei ou não) ou como esfera pública não-estatal, sobre o modo como o território é modificado, etc. Tem ainda quem, como o Banco Mundial, vê no OP, sobretudo, um mecanismo de aperfeiçoamento da gestão local, de modernização da máquina administrativa e de controle fiscal da sociedade civil sobre o Estado. Enquanto uns investigam o processo e seus sujeitos, outros se preocupam mais com a fórmula, com a “engenharia institucional” (BAIERLE, 2004, p. 17).

Ao longo de sua implementação, tornou-se inegável que o OP constitui um instrumento de participação com consequências democratizantes para a relação entre Estado e sociedade. Isso porque, historicamente, a distribuição de recursos nos municípios brasileiros dependeu da intervenção de mediadores que assegurassem o atendimento das demandas da população. O OP tem o potencial de restringir a ação daqueles que se colocam como mediadores entre a população e o direito (WAMPLER, 2003).

Além de numericamente vasta, a literatura sobre o OP é conceitualmente ampla, tratando do tema sob diferentes perspectivas teóricas, nas quais as variáveis predominantes dependem do enfoque analítico sobre o qual o OP é estudado. A próxima seção se destina a destacar algumas das principais variáveis de análise presentes nos estudos sobre o OP.