développement urbain durable ne va pas
de soi
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Cette partie traite en premier lieu des représentations et des discours des acteurs locaux au sujet de la « prise en compte » de la notion de développement durable dans l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. La référence au développement durable s’avère avant tout un ensemble de représentations qui structurent le débat contemporain (Lévy, 2003). Cette partie de la recherche mobilise les résultats des entretiens réalisés avec les acteurs locaux des deux territoires Nîmes et Sherbrooke. Les discours des acteurs locaux permettent d’évaluer le degré de leur appropriation de la notion de développement durable, de récolter leurs avis sur son rôle et sa pertinence. Cette étape permet de cerner la partie « spontanée » et informelle de la matière récoltée pour la recherche. Ensuite, les visions des acteurs locaux au sujet de la mobilisation de cette notion dans le développement urbain sont complétées par l’analyse des outils de la planification territoriale sur les deux territoires. Les documents d’urbanisme reflètent en effet, les volontés et les orientations des acteurs locaux pour le développement territorial.
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CHAPITRE 1
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Les entretiens conduits avec les acteurs locaux sur les deux territoires ont pour finalité de comprendre comment se pense le développement urbain durable, et de repérer les stratégies urbaines mises en œuvre. Dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, la notion de développement durable est largement associée aux stratégies de faire et de penser la ville. On parle de gestion durable, d’urbanisme durable, de mobilité durable, etc. et on associe à la notion de durabilité, l’économique, l’environnemental, le social, le culturel, etc.
En partant de l’essai de définition du développement urbain durable qui nous serve de cadre conceptuel pour l’analyse de la durabilité urbaine, le guide suivant a été élaboré pour réaliser les entretiens avec les catégories d’acteurs locaux précédemment citées. Il décline chacune des composantes en plusieurs thèmes. Les thèmes de cette grille sont utilisés pour orienter les entretiens avec les personnes interrogées sur le développement urbain durable sur les deux territoires.
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Grille 1 : Guide d’entretiens, principaux thèmes abordés avec les acteurs locaux
Des catégories d’acteurs variées
Dans une collectivité territoriale dynamique et en interaction avec son milieu extérieur, les acteurs concernés par l’urbanisme et la planification territoriale sont nombreux et variés. On retrouve les organisations et les entreprises privées, les établissements publics et les collectivités locales, etc. John Friedman dénombre ces acteurs en citoyens, propriétaires, ménages, familles, clans, ethnies, classes sociales, etc. qui s’organisent par regroupements ; celle de l’économie incorporée : corporations privées et leurs intérêts collectifs souvent défendus par des associations ; puis celle de la communauté : mouvements sociaux et organisations politiques indépendants, notamment les autorités territoriales ; et l’État :
Composante 1. ÉCOLOGIE Thèmes de la
composante 1
Préservation de la ressource en eau Gestion et valorisation des déchets
Politique de préservation de l’éco système et du paysage Stratégies de limitation de consommation de l’espace Gestions des risques naturels
Stratégies et systèmes de déplacements Composante 2. ÉCONOMIE Thèmes de la
composante 2
État de l’activité économique
Économie d’énergie et promotion des énergies renouvelables Contraintes financières
Développement des activités solidaires : économie sociale, commerce équitable, etc. Composante 3. CULTURE
Thèmes de la composante 3
Prise en compte du patrimoine culturel dans le développement urbain Considération de l’identité et des spécificités du mode d’habiter local Offre et équipements culturels
Prise en compte de l’architecture bioclimatique Composante 4. SOCIAL Thèmes de la
composante 4
Répartition de l’activité et des établissements humains sur le territoire de la ville Prise en compte de la mixité et de la solidarité dans l’habitat
Situation socio-économique du territoire et de ses habitants Composante 5. SOLIDARITÉ TERRITORIALE Thèmes de la
composante 5
Liens et rapports avec les autres territoires
Considération des développements des autres territoires
Considération des besoins de développement des autres territoires Composante 6. SOLIDARITÉ TEMPORELLE
Thèmes de la composante 6
Prise en compte de la solidarité générationnelle dans l’élaboration des projets Actions et initiatives envers les personnes à mobilité réduite et les personnes âgées Considération des stocks ou de la réserve des ressources du territoire
Composante 7. GOUVERNANCE Thèmes de la
composante 7
La participation des habitants dans les processus d’aménagement L’engagement des partenaires dans l’élaboration des projets Les rapports entre les autorités locales et la société civile
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appareil législatif, judicaire et exécutif qui intervient par l’entremise d’agences publiques déconcentrées (Friedmann, 1992).
Avec les acteurs des deux territoires, nous avons vérifié la question de cohérence de la vision supra territoriale de la notion de développement durable dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Nous rappelons que Nîmes et Sherbrooke n’ont pas les mêmes compétences en cette matière, ni la même structure organisationnelle. Elles s’inscrivent dans deux réglementations et stratégies de pays différents, mais elles se heurtent dans la mise en œuvre de leurs programmes et de leurs projets à la difficulté de s’adapter aux multiples contraintes locales, et de prendre en compte les nouvelles mutations. Le contenu des échanges est axé sur la problématique de cette notion dans la vie urbaine et la manière dont elle est abordée par les acteurs locaux.
Les acteurs locaux rencontrés se répartissent selon les quatre catégories suivantes :
1. Les fonctionnaires des services déconcentrés de l’État : fonctionnaires de la Direction
Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) du Gard, de la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) du Languedoc Roussillon, de la Direction Régionale de l’Aménagement du Territoire de la région de l’Estrie pour Sherbrooke. L’intérêt d’interroger cette catégorie d’acteurs répond à l’objectif de cerner la vision de l’État sur la stratégie de la durabilité urbaine.
2. Les agents des collectivités territoriales : fonctionnaires territoriaux en charge des
affaires des collectivités territoriales. Des chefs de services et de directions en lien avec les thèmes abordés sur la notion de développement durable. Leur maitrise technique, leur connaissance du terrain, leur rôle premier d’ingénierie territoriale, leur permettent d’avoir une vision assez pragmatique au sujet du développement de leur ville.
3. La société civile : notre travail cible les visions des habitants22 sur la notion de développement urbain durable dans la vie urbaine pour cerner leurs connaissances des problématiques liées à cette notion. Cette catégorie concerne aussi les professionnels et les associations citoyennes.
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4. Les élus locaux : ils détiennent la légitimité électorale pour agir, concevoir et réaliser les
projets du territoire dans les limites de leurs prérogatives, une légitimité à renforcer par leur capacité à mettre en œuvre des stratégies de gestion publique (Faure, 1991). Une catégorie d’acteurs qui décident des orientations de développement des deux territoires.
Figure 9- Les acteurs locaux du développement urbain « durable »
Conception et réalisation K. Kadir.
Cette sélection des acteurs locaux du développement urbain durable, même variée, ne m’a pas permis de réaliser beaucoup d’entretiens. Sur la sélection des 65 personnes contactées sur les deux territoires, seulement 31 personnes ont été rencontrées. Beaucoup de responsables de services ou de directions, d’élus locaux des deux collectivités territoriales ne se sentent pas directement concernés par la problématique du développement urbain durable et m’orientent souvent vers leurs collègues en aménagement du territoire et en urbanisme. C’est le cas des sévices sociaux et de l’action culturelle par exemple. Ainsi le développement urbain est souvent consigné au seul domaine d’aménagement du territoire et de l’urbanisme.
Les acteurs locaux du developpement urbain « durable »
Société civile
Agents de l’Etat
Élus Agents des CL
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Cela limite le contenu de notre champs analyse, mais reflète aussi une vision succincte de certains responsables locaux sur ce sujet.
Au total 35 personnes toutes catégories confondues (élus, agents, professionnels et société civile) ont été contactés. 18 personnes ont répondu à la demande et 17 personnes ont été rencontrées. Ils sont des agents des directions de l’environnement, de la construction, de l’eau et assainissement, du développement économique de la Ville de Nîmes et de l’agglomération Nîmes Métropole ; des agents du SCoT Sud du Gard, du Conseil Général du Gard, de la DDTM du Gard, de la DREAL du Languedoc Roussillon ; des élus d’urbanisme, des risques naturels, de la ville de Nîmes et de l’agglomération Nîmes Métropole ; des professionnels des chambre de commerce et d’agriculture, des professionnels (architectes et promoteurs) ; et quelques représentants de la société civile. Pour Sherbrooke, 30 personnes toutes catégories confondues (élus, agents de collectivité, professionnels et société civile) ont été contactées pour la réalisation des entretiens à Sherbrooke. Au final, 13 personnes ont été rencontrées. Ils sont des élus des services de l’environnement, des transports ; des agents de l’urbanisme, de l’espace verts, de mobilité et du commerce ; des professionnels en commerce et en transports ; des agents de la direction régionale de l’aménagement du territoire ; et quelques représentants de la société civile.
Ces entretiens sont réalisés en mai 2011 à Sherbrooke et de juin-août 2011 pour le territoire Nîmois. La référence aux citations des propos des acteurs locaux est indiquée dans le texte par la lettre qui correspond à la catégorie de l’acteur local : « P » pour un professionnel, « A » pour un agent ou un fonctionnaire de la collectivité territoriale ou de l’État, « C » pour un citoyen, « E » pour un Élu. La lettre est suivie du territoire auquel il appartient, Nîmes ou Sherbrooke.
Des citations des réponses de ces personnes rencontrées sont extraites est illustrées dans le développement de l’analyse. Elles sont utilisées principalement pour analyser les représentations des acteurs locaux des deux territoires au sujet de la notion de développement durable suivant les deux phases suivantes.
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Les deux phases d’analyse des représentations des acteurs locaux au sujet de la notion de développement durable
L’analyse des discours des acteurs locaux rencontrés au sujet de leur appropriation de la notion de développement durable en aménagement du territoire et en urbanisme, et de la pertinence même de cette notion, se fait en deux phases : la première phase répond à un système construit (voir la figure suivante) autour de la définition du développement urbain « durable » ; la deuxième phase d’analyse se base sur trois principales variables explicatives qui ressortent des grands enjeux du développement urbain « durable » que sont l’appropriation de la notion par les acteurs, son adaptation aux contextes locaux et la prise en compte de sa transversalité.
1. Le système de durabilité des représentations des acteurs locaux
Ce point traite de l’inscription discours des acteurs locaux rencontrés à Nîmes et Sherbrooke dans les sept composantes définissant le système de développement urbain durable.
1.1. Intégrité écologique : référence à la ressource en eau, à la gestion des déchets et aux risques naturels
Parler de l’écologie c’est aborder la question de l’environnement qui recouvre les interactions de l’homme avec son environnement biophysique. C’est une approche anglo- saxonne de la notion dont les différents types d’interactions sont définis comme champs de l’action publique en France depuis les années 1970 (Larrue, 2000). Le constat sur les conséquences des pratiques récentes de développement urbain, interpelle les acteurs locaux sur la dégradation de l’état de l’environnement. L’étalement urbain qui engendre une consommation croissante de l’espace, la pollution de l’air, du sol et du sous-sol, la gestion des déchets qui reste toujours inefficace malgré les efforts, etc., sont des pratiques qui répondent aux besoins de développement urbain, mais qui engendrent des externalités négatives sur les milieux naturels, la santé des habitants, etc., impactant ainsi la qualité du cadre de vie urbain.
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C’est la santé des habitants et la qualité de leur cadre de vie qui les animent à classer l’environnement au premier rang de leurs préoccupations.
Ce constat se transforme en une nécessité d’établir des stratégies de préservation de la qualité de l’environnement. Les défis de préservation d’une bonne qualité de l’environnement naturel se traduisent essentiellement par les efforts pour sauvegarder la qualité et la quantité de la ressource en eau, la réduction des pollutions, la transition énergétique vers les sources dites renouvelables et l’économie de l’énergie.
L’enjeu écologique principal, véhiculé dans les discours, qui mobilise et sensibilise pour la promotion du développement urbain durable, est le phénomène du changement climatique. Il impacte l’accès de la population à la ressource en eau, l’alimentation, la santé, l’environnement. L’urbanisation dite « durable » doit prendre en compte ce facteur pour assurer les besoins des populations.
L’autre enjeu est celui de la dépendance à l’utilisation de l’énergie fossile. L’accès facile à cette ressource a permis une urbanisation très forte de l’espace, et a engendré des densités faibles et une urbanisation par et pour la voiture individuelle. L’épuisement et le coût élevé de cette ressource interroge l’après pétrole et le développement d’autres modes d’énergies et d’autres modes de transports et de consommation. Ainsi le changement climatique et l’épuisement de l’énergie fossile sont deux facteurs majeurs, susceptibles de fléchir la trajectoire de la transformation de l’espace urbain. Ils sont fortement médiatisés comme moteurs de la sensibilisation et de la pédagogie au nom du développement durable.
Un autre enjeu interrogeant les sensibilités autour de la question écologique du développement durable est celui des risques et des catastrophes naturelles qu’on relie souvent au changement climatique et à l’utilisation irraisonnée des ressources naturelles. Cet enjeu est un autre signal qui rappelle les conséquences négatives, éventuelles, de l’homme sur la nature. L’urbanisation sans urbanisme (Grosjean, 2010) contribue à l’amplification des risques de tous genres.
Ces trois enjeux, que sont le changement climatique, la dépendance aux énergies fossiles et la prévention des risques, font de l’écologie et de l’environnement naturel un thème
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fort du développement urbain durable. La bonne qualité de l’environnement naturel du territoire est un élément déterminant de son attractivité. Les problématiques environnementales sont de plus en plus portées par les politiques de l’aménagement du territoire. La qualité de l’environnement est un facteur de localisation des hommes et des activités dans l’espace. Le niveau de dégradation de l’environnement est au contraire, un facteur de délocalisation voire de répulsion vis-à-vis des activités humaines (Vanier et al, 2008).
La notion de développement durable exige de ne pas consommer les ressources renouvelables, notamment en énergie et en eau, plus rapidement que la nature ne peut les renouveler, et ne pas exploiter les ressources non renouvelables plus rapidement que les ressources renouvelables ne peuvent être remplacées. La notion de l’environnement durable signifie aussi un aspect qualitatif, celui qui considère que la pollution ne doit pas être supérieure à la capacité de l’air, de l’eau et du sol à l’absorber et à la traiter En outre, l’environnement durable suppose le maintien de la biodiversité, de la santé publique et de la qualité de l’air, de l’eau et du sol à des niveaux suffisants pour protéger durablement la vie humaine, la faune et la flore (Charte d’Aalborg, 1994).
Cette vision de développement territorial trace comme objectif l’atteinte de l’équilibre entre les besoins en développement et la qualité de l’environnement. C’est l’équation de l’accroissement des conditions de vie sans compromettre la qualité de l’environnement. L’interrogation principale sur l’environnement concerne la plus-value environnementale que peuvent apporter les territoires, les politiques, les programmes et les projets qui ont été mis en œuvre pour le sauvegarder.
Des entretiens réalisés avec les acteurs locaux des deux territoires, trois enjeux environnementaux ressortent au sujet de la mise en œuvre de la notion du développement urbain durable.
Gestion de la ressource en eau
Le premier enjeu est celui de la gestion et la consommation de l’eau. En effet, la ressource en eau est soumise à de fortes pressions suite au développement urbain. La
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croissance urbaine impacte la ressource en eau en quantité et en qualité. Par conséquent, elle est une ressource très importante du point de vue du développement durable pour les personnes rencontrées.
Sherbrooke se situe dans le large territoire du Québec, où la ressource en eau est l’une des grandes richesses territoriales. L’abondance de cette ressource au Québec place les québécois parmi les cinq plus grands consommateurs d’eau au monde : plus de 400 litres d’eau sont consommés par personne de façon quotidienne, soit trois fois plus que la consommation des français, qui est de 137 litres par personne en moyenne (Boréal, 2006). À Sherbrooke, l’eau potable consommée n’est pas quantifiée pour les particuliers. Cela fait croire à beaucoup de gens qu’elle est gratuite, alors que son coût est intégré d’une manière forfaitaire dans la taxe foncière. Cette mesure forfaitaire engendre une surconsommation de la ressource et une absence de conscience individuelle et même collective par rapport aux quantités consommées, et à la valeur réelle de cette ressource. Un paradoxe pour une province qui a adopté, le 26 novembre 2002 la politique québécoise sur l’eau, un engagement qui reconnaît l’eau comme un patrimoine collectif et propose différentes mesures et engagements visant la protection et la pérennité de cette ressource dans une perspective de développement durable (St-Pierre, 2005).
Même si la ressource en eau est abondante sur le territoire sherbrookois, ce qui rend le risque de pénurie très faible, l’aspect de solidarité est totalement ignoré par les acteurs locaux interrogés sur cette question. On justifie l’absence de compteurs de consommation d’eau potable chez les particuliers par le coût d’installation qui serait plus cher que ce que coute la surconsommation. Un comparatif en consommation en eau potable sur les deux territoires nous montre qu’on consomme plus de 500 L/habitant à Sherbrooke, contre 240 L/habitant à Nîmes.
Les acteurs locaux nîmois se disent épargnés par le risque de pénurie en eau potable. La proximité du Rhône qui alimente en grande partie le territoire, semble éloigner toute crise.