O conceito de grande estratégia foi originalmente expendido por escritores ocidentais durante a primeira metade do século 20. O termo envolve a extensão em duas
35 vertentes da definição tradicional de estratégia, que havia sido usada primariamente em um sentido limitado, clasewitziano para se referir à aplicação de força para a obtenção de objetivos políticos do estado durante um período de conflito armado ativo. Primeiro, na era da “guerra total”, argumentou-se, estrategistas e tomadores de decisão teriam de considerar a mobilização e posicionamento de uma gama muito mais variada de instrumentos, incluindo diplomacia, finanças, ciência, indústria, propaganda, inteligência, além das forças armadas. Segundo, como o período posterior à Primeira Guerra Mundial atestou, estratégias nacionais bem-sucedidas deveriam se preocupar constantemente com aspectos militares e não-militares da ação internacional, para buscar não apenas influência em tempos de guerra, mas também a conformação de um ambiente de paz.
Essas considerações foram sintetizadas após a Segunda Guerra Mundial pelo historiador britânico B. H. Liddel Hart:
The role of grand strategy – higher strategy – is to co-ordinate and direct all the resources of a nation, or a band of nations, towards the attainment of the political object of the war – the goal defined by fundamental policy. (…) [F]ighting power is but one of the instruments of grand strategy – which should take account of and apply the power of financial pressure, of diplomatic pressure, of commercial pressure, and, not least, of ethical pressure, to weaken the opponent’s will. (…) [W]hile the horizon of strategy is bounded by (…) war, grand strategy looks beyond the war to the subsequent peace. (Hart, 1974: 322)
A despeito da relevância conceitual e prática, em que medida os estados realmente possuem grandes estratégias? Hart argumenta que, diferentemente da estratégia militar, a grande estratégia permaneceria ainda inexplorada, aguardando maior desenvolvimento teórico. De fato, a divisão de trabalho e as rivalidades burocráticas característica da maioria dos governos modernos torna difícil a coordenação e controle pela liderança política de todos os vários instrumentos de poder nacional, mesmo em estados que não se submetem à disciplina democrática e à responsabilização perante a lei, o parlamento e a sociedade. A integração de finalidades e métodos é difícil mesmo em tempos de guerra, quando governos e nações se encontram jungidos por senso de urgência e propósito. Para que o conceito seja de alguma valia também se deve considerar que a liderança (e gerações de lideranças) seja capaz de desenvolver um sentido de missão histórica, fixando-se em objetivos de longo prazo, ainda que assoladas pelas disputas e confrontos trazidos por crises e desafios do cotidiano da administração, resistindo à tentação da contemporização e barganha com
36 cursos de ação com prospecto de retorno mais acelerado, para grupos de interesse mais cercanos.
Por causa dessas dificuldades, argumenta-se que a grande estratégia teria mais uma existência ideacional do que material para os processos políticos e, no entanto, a rápida consulta aos arquivos de governos modernos revelaria a presença obsedante do planejamento e da busca por coordenação abrangente, no que poderia ser considerada a perseguição de uma visão estratégica compartilhada. Embora documentos contendo planos seqüenciais e de longo prazo freqüentemente não atinjam todos os resultados esperados, fato inerente à natureza contingente e indeterminada da historicidade humana, os vínculos institucionais e sociais que prendem estadistas, diplomatas, líderes militares e de serviços de segurança e inteligência, ministros de finanças, líderes de grandes empresas, etc. costumam ensejar mecanismos tentativos de coordenação e integração da ação do estado, bem como a consolidação de visões sobre mecanismos causais e valores gerais a serem realizados pela administração, estado ou nação. Além disso, qualquer entendimento estratégico específico entre essa elite dirigente que fosse relevante, provavelmente permaneceria cerrado no maior secretismo, longe até de escalões mais baixos dentro da própria administração, fato ainda mais provável em estados autoritários ou semi-autoritários como China e Rússia.
Assim, embora seja concebível que uma grande estratégia especificada até o nível de um documento exerça uma influência apreciável sobre o comportamento internacional de um estado, é mais provável que ela se aproxime de uma cultura estratégica22 e de preferências estratégicas, ou uma visão partilhada sobre aspectos gerais do lugar e papel de um estado no mundo e sobre aspectos operacionais do
22 Como define Alastair Johnston, para uma cultura estratégica militar, de onde se derivam objetivos
políticos gerais e preferências estratégicas, que compõe grandes estratégias: “I define strategic culture as
an integrated system of symbols (i.e., causal axioms, languages, analogies, metaphors, etc.) that acts to establish pervasive and long-lasting strategic preferences by formulating concepts of the role and efficacy of military force in interstate political affairs, and by clothing these conceptions wiht such an aura of factuality that the strategic preferences seem uniquely realistic and efficacious. Specifically, strategic culture as a ‘system of symbols’ comprises two parts. The first consists of basic assumptions about the orderliness of the strategic environment, that is, about the role of war in human affairs (wheter it is aberrant or inevitable), about the nature of the adversary and the threat it poses (zero-sum or variable sum), and about the efficacy of the use of force (the ability to control outcome and eliminate threats and the conditions under which it is useful to employ force). Together these make up the central paradigm of a strategic culture. The second part of strategic culture consists of assumptions at a more operational level, about what strategic options are the most efficacious for dealing with the threat environment as defined by the central paradigm. It is at this second level that strategic culture begins to affect behavior directly. Thus the essential components or empirical referents of a strategic culture will appear in the form of a limited, ranked set of grand strategic preferences that are consistent across the objects of analysis and persistent across time.” (Johnston, 1996: 222-23)
37 ambiente e objetivos estratégicos do estado, o que pode ser recomposto analiticamente pelo cotejamento da ação internacional do estado com documentos, pronunciamentos e demais expressões verbais que indiquem uma estabilidade ou alteração marginal nos objetivos, meios e percepção de ambiente internacional.
Dessa maneira, para efeito operacional, grande estratégia vai ser considerada como o arcabouço analítico, concebido pela liderança política, militar e intelectual de um país, com o fim de traçar os laços causais entre os objetivos estratégicos de uma nação e os meios para obtê-los. Segundo Barry Posen, a grande estratégia é uma teoria sobre como um estado pode prover segurança tendo em vista seus recursos nacionais e os constrangimentos internacionais (Posen, 1984:13). Por conseguinte, esse arcabouço depende do juízo da elite dirigente de um estado em relação ao modo como o mundo funciona e para onde deveria ir, ou seja, baseia-se em suas crenças causais e normativas. O poder relativo não é o único fator a ser considerado por estadistas na conformação de uma estratégia de escopo amplo ou específico. A identidade de um estado no sistema internacional – considerando-se como um estado-nação, potência ou império satisfeito ou revisionista – provê o arcabouço sócio-intelectual em que as decisões sobre poder são tomadas. O mesmo é verdadeiro para o modo como a liderança de um país articula seu interesse nacional, que é menos uma meta objetiva do que um entendimento intersubjetivo do que beneficiará diferentes atores dentro do estado. Na formulação de uma grande estratégia eficaz, a liderança de um país deveria ser capaz de, primeiro, escolher uma estratégia apropriada aos recursos de poder do país e às características do sistema internacional e, segundo, assimilar as inevitáveis e inesperadas resistências à estratégia que despontem no caminho.
É necessário atentar para a diferença entre “grande estratégia” e “política externa”. Esta aponta para os meios diplomáticos, militares e econômicos que um estado emprega para levar a cabo seus interesses e os proteger. A grande estratégia, por seu turno, tem por objeto apenas a lógica causal que liga esses meios aos objetivos de segurança do estado, e não a descrição das várias pautas de política externa.
Christopher Layne sintetizou didaticamente um modelo analítico de grandes estratégias proposto por estudiosos de Relações Internacionais. Segundo o autor “a grande estratégia é um processo de três etapas: determinar os interesses vitais do estado; identificar as ameaças a tais interesses e decidir como melhor empregar os recursos
38 políticos, militares e econômicos para proteger esses interesses.” (Layne, 1997:88)23. Enquanto realidades históricas em fluxo, porém, as grandes estratégias dificilmente podem ser especificadas com tal parcimônia didática, embora sua conceitualização seja um bom ponto de partida para a organização das forças que movem a agenda de segurança de um estado.
39