Description

A sociedade se apresenta cada vez mais pluralista, mais fragmentada, mais dinâmica e menos centralizada (LEFRÈVRE, 2003; KOOIMAN, BAVINCK, CHUENPAGDEE, MAHON, PULLIN, 2008) o que implica em maiores complexidades ao Estado em suprir suas necessidades na sua totalidade e promover oportunidades para aqueles que estão sob seu governo. Como então legitimar os atos do Estado perante esta complexidade e pluralidade da esfera pública de modo que todos sejam contemplados? Vide aqui que Habermas, conforme citado anteriormente, considera como legitimidade do Estado na esfera pública a estabilidade da ordem e o reconhecimento da autoridade, ou seja, a resposta suficientemente positiva dos governados sobre os atos do Governo. Como promover isso, então, à sociedade e ao meio ambiente, sem exceção e de forma desvinculada dos exercícios de poder, sem ferir esses dois fatores de legitimidade, em uma transformação constante de mudanças de paradigmas e comportamentos, sendo que estes nem sempre caminham todos na mesma direção?

Não há como o Estado responder a estas questões sem alterar suas formas consolidadas e, por vezes, engessadas de governo, uma vez que a sociedade mudou e está em transformação constante. Isso ocorre por meio de um frágil equilíbrio de forças intrínsecas voltadas aos grupos de poder tradicionais, com forças exógenas manifestadas por grupos proativos que clamam por mudanças para que haja o desenvolvimento sustentável de seus territórios em sua plenitude, uma vez que se constata que problemas estruturais nas cidades não recebem a atenção e respostas devidas; tais como a pobreza, desigualdades sociais, deterioração ecológica do ambiente e a estagnação do desenvolvimento econômico e da renda da população, entre outros. Para isso, o Estado deve recorrer a novas práticas de gestão de seu território, a fim de acompanhar os desafios da sociedade contemporânea quanto aos temas recorrentes, como o direito à cidade e a sustentabilidade, assim como dar legitimidade a suas ações no contexto da esfera pública. Essas novas práticas passam pelo envolvimento dos diferentes atores municipais, em processos de mobilização e comprometimento em redes de sinergia, os quais pretendem a estruturação de uma governança em prol de objetivos comuns.

Para Kooiman, Bavinck, Chuenpagdee, Mahon, Pullin (2008), “governança não é apenas algo que os governos fazem, mas a qualidade da totalidade das interações que regem entre governantes e governados – ela mesma é um conjunto de

interações”12. Dessa forma, a governança se estabelece não apenas pelos resultados a serem alcançados, como também pela legitimidade do processo na interação e fortalecimento dos agentes envolvidos, uma vez que as políticas adotadas não serão mais resultado apenas do governo central, mas também do conjunto de esforços e decisões coletivas.

Nesta mesma linha de pensamento, Rhodes (1996) afirma que governança é uma nova forma de prática de governo, que não é necessariamente boa nem má; é uma escolha a partir de quais condições o governo se estrutura. O conceito de governança segundo este cientista político é popular, mas impreciso, e pode ser empregado em pelo menos seis usos que envolvem uma complexidade de fatores e servem a diferentes contextos e finalidades. Estas definições, segundo seus usos, são tabuladas por Gomes e Merchán (2017) a partir dos trabalhos de Rhodes (1996) e Kooiman (1999) (Ver Quadro a seguir).

Quadro 2 Diferentes usos e definições de governança

Uso Definição

Estado Mínimo Governança tornou-se um termo para redefinir o grau e a forma de intervenção estatal.

Governança Corporativa Refere-se ao sistema pelo qual as organizações são geridas e controladas.

Nova Administração Pública (New Public Managment)

Governança é sinônimo de steering, aspecto central na análise de Administração Pública. Refere-se à utilização de métodos da administração privada e de mecanismos para regular e controlar atores privados na entrega de serviços públicos para os cidadãos-clientes.

Boa Governança (Good Governance)13

Governança é a maneira pela qual o poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país a serviço do desenvolvimento. Sistema Sócio-Cibernético

(Socio-cybernetic system)

A governança pode ser vista como o padrão ou estrutura que emerge em um sistema sócio- político, como resultado “comum” ou consequência dos esforços de resposta envolvidos. Este padrão não pode ser reduzido a um agente ou grupo de agentes em particular.

Redes auto-organizadas (self- Este uso vê a governança como um termo mais

12

“Therefore, governance is not merely something that governors do, but a quality of the totality of the governing interactions among those governing and those governed – it is itself a set of interactions.” (pág. 10). Grifo dado pela autora.

13

Termo utilizado na “agenda do Banco Mundial para a promoção de transparência e accountability entre os países do terceiro mundo como mecanismos de fortalecimento da sociedade civil” (GOMES e MERCHÁN, 2017).

Uso Definição

organizing networks) amplo do que o termo governo, com serviços prestados por qualquer permutação entre governo e os setores privados e voluntários. Assim, trata-se do gerenciamento de redes. Este uso também sugere que tais redes resistem ao goverment steering, desenvolvem suas próprias políticas e moldam seus ambientes.

Fonte: Gomes e Merchán (2017) apud Kooiman, J. (1999).

Para esta pesquisa, o uso do conceito de governança empregado se refere às redes auto-organizadas (self-organizing networks), escolha esta feita também por Rhodes e Koimman em seus trabalhos nos quais analisam as novas formas de governo na Inglaterra que se manifestam principalmente a partir da década de 1980. Para esses autores, essas novas formas de governo são um desafio ao Estado porque são autônomas e resistem ao governo central. Portanto, Rhodes conclui que são necessários para a governança: o desenvolvimento do governo central na regulação das redes; o limite às reformas administrativas que estressam o controle e a gestão intra-organizacional por objetivos e competição numa linguagem de mercado; uma administração de redes distinta baseadas na facilitação, acomodação e barganha. Isso porque, segundo este autor, a governança vai além da burocracia e dos mercados,

concretizando-se também pela cooperação e confiança, nem sempre

institucionalizadas.

Nisto se percebe a necessidade de um ajuste mútuo de redes de trabalho para finalidades comuns, o que vai ao encontro com a Teoria do Discurso de Habermas, na evolução do conceito de poder: “articulação entre autonomia privada e autonomia pública”. Para Rhodes, as práticas de governança se constituem não são só como mecanismos que disponibilizam serviços, mas como uma nova forma de democracia. Entretanto, confere o autor que os governos ainda restringem o acesso dos cidadãos às informações, o que provoca um conflito entre princípios de prestação de contas numa democracia representativa e da participação em redes. Questiona ainda o autor se o Estado é o único guardião dos interesses públicos e se ainda tem autoridade e legitimidade para reivindicar a posição privilegiada nas redes de trabalho, questionando, desse modo, se a governança seria uma forma de condução de governo sem o Governo. Este trabalho não entrará neste mérito e se aterá à governança como uma prática inovadora de governo que envolve novas posturas de gestão pública, cidadania, cooperação e democracia, entre outros.

Assim, o trabalho em rede possui relevantes implicações nas prestações de contas e responsabilidades, não podendo ser específica a uma instituição, mas cabendo aqui uma política na qual várias instituições contribuam para ela num processo de governança. Um importante passo para esta concretização é a organização e disponibilização da informação produzida pelos vários atores envolvidos na governança urbana. Dowbor (2007) afirma que é necessário democratizar o governo disponibilizando de forma clara e fácil para a sociedade os resultados de indicadores que possam auxiliar em processos decisórios. Conforme o autor, o Relatório Mundial sobre o Setor Público de 2005 mostra a evolução da “administração pública” tradicional baseada em conceitos de autoridade e obediência, passando pela “public management” com a visão empresarial – como, por exemplo, do gestor da cidade – para enfim o termo “responsive governance”, onde a sociedade é parte do processo. Para Dowbor, a governança ocorre através da articulação de vários atores interessados – os “stakeholders” – e o adjetivo “responsive” indica uma gestão que sabe responder – ou corresponder – às expectativas de diferentes grupos por meio de processos participativos, o que pode ser parte da resposta esperada por Rhodes em relação a novas posturas da gestão pública. Ver o Quadro a seguir.14

14

Tradução feita pela autora, ressalva feita que existam termos na língua inglesa que não são possíveis de serem traduzidos para o português sem a devida contextualização.

Quadro 3 Evolução dos processos de governança na administração pública Public Administration Administração Pública Public management Gestão Pública Responsive governance Citizen-station relationship (Situação do cidadão no relacionamento com o Estado) Obedience (Obediência) Entitlement (Direito) Empowerment (Fortalecimento) Accountability of sênior officials (Responsabilidade dos altos funcionários) Politicians (Políticos) Customers (Clientes) Citizens, stakeholders (cidadãos, atores interessados) Guiding principles (Princípios orientativos) Compliance with rules and regulations (Cumprimento das regras e regulamentos) Efficiency and results (Eficiência e resultados) Accountability, transparence and participation (Prestação de contas e participação)

Criteria for success (Critério de sucesso) Output (Saída) Outcome (Resultado) Process (Processo) Key atribute (Atributo chave) Impartiality (Imparcialidade) Professionalism (Profissionalismo) Responsiveness (Receptividade)

Fonte: Onu, World Public Sector Report 2005, p. 7 apud Dowbor, 2007.

Assim, percebe-se no Quadro anterior a evolução das práticas de gestão pública em direção à governança. Ou seja, a governança vai além da técnica, como também vai além da coleta de necessidades da população e de sua resposta imediata; a governança é um processo contínuo de participação social, cooperação, responsabilidades mútuas, prestação de contas, monitoramento de resultados e tomada de decisões. O que se poderia dizer que governança é um processo contínuo de legitimação do Estado pela possibilidade de racionalização da população sobre os atos públicos. No próximo item é abordado sumariamente como têm sido conduzidos os processos de participação social no Brasil de acordo com a bibliografia consultada.