Des opérateurs fonciers très actifs

Le contexte français des politiques foncières se caractérise par des opérateurs fonciers chargés d’intervenir sur les marchés pour le compte des collectivités territoriales. Parmi ces opérateurs, les principaux sont les Établissements Publics Fonciers (EPF) et les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER).

Les  Établissements  Publics  Fonciers  (EPF)  

Les EPF interviennent en amont des projets d’aménagement pour aider les collectivités à assurer la maitrise foncière de leurs projets. D’un point de vue opérationnel, ils mettent à disposition des collectivités leur ingénierie foncière (acheter, porter, vendre) ainsi que leur expertise technique en prenant en charge des opérations de dépollution. En effet, certains EPF gèrent les problématiques de dépollution du foncier pour qu’il soit aménageable. Ils constituent ainsi de véritables recycleurs de foncier.

On distingue les EPF locaux (EPFL) et les EPF d’État. La différence entre ces deux structures réside dans la composition de leur conseil d’administration (l’État n’est pas représenté dans les EPF locaux), dans leur mode de financement et dans leur périmètre de compétence (les EPF locaux agissent à une échelle infrarégionale alors que les EPF d’État agissent au moins à l’échelle des régions).

L’avantage de l’EPF est qu’il offre une mutualisation de moyens. C’est une force de frappe au niveau régional ou supra-communal, qui supplée à des collectivités territoriales qui n’ont pas les moyens d’entretenir des services fonciers aptes à pratiquer aisément des achats et des ventes. Les EPF permettent aussi aux collectivités d’anticiper en leur donnant du temps pour approfondir les projets. Ils accompagnent les territoires dans la mise en œuvre de projet urbains complexes et ils assistent les collectivités dans la définition de leur stratégie foncière.

La stratégie de gouvernance qui oriente les actions de l’EPF est décrite dans son Plan Pluriannuel d’Investissement (PPI). Grace au PPI, les EPF vérifient que leur action s’inscrit bien dans les cadres stratégiques définis par les collectivités pour lesquels ils opèrent. Ce volet stratégique est adopté par l’ensemble des acteurs publics des territoires présents au Conseil d’Administration. La stratégie de l’EPF est donc le fruit d’un dialogue entre acteurs.

L’EPF est compétent sur tout le territoire qu’il couvre (voir figure 3). Il n’intervient toutefois que sur les territoires des collectivités qui souhaitent conventionner avec lui. En effet, chaque intervention de l’EPF s’inscrit dans un cadre conventionnel qui définit les périmètres où l’EPF est autorisé à acheter du foncier pour le compte de la collectivité.

Les  Sociétés  d’aménagement  foncier  et  d’établissement  rural  (SAFER)  

Les SAFER agissent dans les marchés des terres non urbanisées, à la fois pour les terres agricoles et pour les espaces forestiers. Leur objectif est de contribuer à la mise en œuvre du volet foncier de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire rural, dans le cadre des objectifs définis à l'article L. 111-2 du code rural.

Elles ont pour mission d'améliorer les structures foncières par l'installation ou le maintien d'exploitants agricoles ou forestiers, par l'accroissement de la superficie de certaines exploitations, par la mise en valeur des sols et, éventuellement, par l'aménagement et le

remaniement parcellaires. Elles concourent à la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique.

Il n’appartient pas aux SAFER de définir la politique foncière, mais de contribuer aux politiques publiques qui la définissent, qu’il s’agisse des politiques de l’État ou des collectivités.

Il existe une complémentarité entre EPF et SAFER, l’un s’occupant des espaces urbains et naturels, l’autre des espaces agricoles et sylvicoles. Récemment, une charte de collaboration a vu le jour entre les deux acteurs dans le but de mener des actions coordonnées.

Figure 3 : Territoires couverts par les EPF en 2013

(source : Association des Etablissements Publics Fonciers Locaux)

Les  différents  modes  d’acquisition  du  foncier  

Les aménageurs français utilisent différents dispositifs afin de réaliser les acquisitions foncières. Parmi ceux-ci, on peut citer l’acquisition à l’amiable, la dation, le droit de préemption et l’expropriation.

La dation est un échange dans lequel la collectivité locale prend en charge les travaux de viabilisation en contrepartie de la cession, à son profit, d’une partie des terrains constructibles. La dation est un moyen de financer l’aménagement des terrains sans porter atteinte aux droits des propriétaires.

Le droit de préemption est un outil fréquemment utilisé en France bien que l’acquisition amiable reste l’approche la plus usitée. Il permet à une collectivité d’acquérir prioritairement les biens immobiliers en cours d’aliénation. On distingue le droit de préemption urbain (DPU) et le droit de préemption rural. Le DPU est utilisé comme une source d’observation du marché foncier et immobilier. En effet, à chaque intention de vente prévue dans un périmètre du droit de préemption, les collectivités reçoivent une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) qui les avertit de la future transaction et du prix à laquelle elle est envisagée. Dès lors, certaines autorités choisissent de délimiter des périmètres qui dépassent le cadre des projets en vue de bénéficier de l’information sur les futures transactions. Plutôt que d’exercer leur droit de préemption, l’objectif de ces autorités est de suivre l’évolution des marchés (veille foncière).

L’expropriation peut être utilisée dans un but d’utilité publique en contrepartie d’une juste et préalable indemnisation. Seul l’État a la compétence juridique pour déclarer d’utilité publique une opération. La capacité d’exproprier est reconnue aux collectivités locales, dans les limites de leurs compétences et de leurs territoires.

Pourquoi  acquérir  des  terrains  ?

Dans le cadre d’une politique foncière intégrée et efficace, une acquisition foncière publique peut être réalisée afin de concrétiser un projet d’aménagement ou afin de constituer des réserves foncières pour permettre la réalisation ultérieure d’un tel projet (AGENCE D’URBANISME DE BORDEAUX, 2007, p. 14). Dans le contexte français, il est considéré que l’anticipation foncière est devenue indispensable afin de garantir une maîtrise des projets de développement territorial (CERTU, 2013). Bien sûr, dans les faits, cette pratique est très variable selon les contextes.

Constituer des réserves foncières en anticipation sur des espaces stratégiques permet, d’une part, d’avoir le contrôle du développement et, d’autre part, de capter les plus-values induites par la création d’infrastructures et d’équipements publics. En outre, anticiper une acquisition sur des espaces à forte pression foncière permet de ne pas avoir à assumer une surcharge foncière trop importante dans l’avenir et participe à la régulation des prix sur la zone. On ne saurait cependant justifier une telle politique par la préoccupation que les collectivités publiques fassent de bonnes affaires en surfant sur les vagues spéculatives (COMBY J., 1996).

Une acquisition foncière peut aussi se faire pour préserver l’usage de certaines terres – notamment agricoles – ou encore pour protéger gérer et valoriser des espaces naturels afin de les ouvrir au public. Elle prend tout son sens également dans le cadre du recyclage de friches de nature variée (COMBY J., 1996).