Des contraintes sociales

De acordo com Braz (2009a), há certo consenso entre os diversos agentes do setor de que o regime regulatório e tributário vigente no Brasil necessita de reforma e aperfeiçoamentos, com o intuito de torná-lo mais simples e racional. As grandes divergências residem em quais aspectos e de que forma a regulação deve ser alterada.

Em documento divulgado no seu site59, o Ministério de Minas e Energia elenca as razões que o levam ao diagnóstico da necessidade de mudança do marco legal da mineração:

• “Legislação atual burocrática, focada no procedimento de outorga como instrumento de gestão”. Segundo o MME, o Decreto-Lei nº 227/1967 estabelece um sistema de normalização, outorga e fiscalização baseado em procedimentos burocráticos e centralizadores;

• “Poder concedente com poucos instrumentos de intervenção”;

58 _{Também conhecido como Serviço Geológico do Brasil. Disponível em< http://www.cprm.gov.br>. Acesso em} 27/12/2013.

59 _{Disponível em}

<http://www.mme.gov.br/sgm/galerias/arquivos/noticias/SGM_Apres_Novo_Marco_Regulatorio_da_Mineracao .pdf>. Acesso em 27/13/2012.

• “Acesso aos títulos sem observar qualificação técnica”. O MME considera que a outorga da concessão é um “ato vinculado”, onde os direitos são obtidos pelo cumprimento de requisitos burocráticos, sem que o Poder Concedente possa exercer seu julgamento pela conveniência técnica e pelo interesse da sociedade;

• “Permite artifícios jurídicos para manter títulos inoperantes”. Os empreendimentos minerários estão sujeitos a pedidos legais de adiamento por parte dos concessionários, o que, segundo o MME, por vezes não refletem os interesses do país;

• “Baixo custo financeiro para requerimento e manutenção (retenção) do título”. Ao permitirem artifícios jurídicos para manutenção de títulos inoperantes, as regras atuais, associadas ao baixo custo financeiro para requerimento, manutenção e retenção do título, resultam em extensas áreas de concessão improdutivas; e

• “Não oferece instrumentos para solucionar conflitos entre interesses públicos e privados”. O MME ainda alerta para a ausência de instrumentos que permitam a gestão pública eficiente do aproveitamento dos recursos minerais.

A partir deste diagnóstico, o MME relaciona os objetivos do novo modelo regulatório:

• “Fortalecer a ação do Estado no processo regulatório (soberania sobre os recursos minerais)”;

• “Estimular a maximização do aproveitamento das jazidas, a prevenção da saúde e a segurança das minas e o controle ambiental até o encerramento da atividade de mineração”;

• “Atrair investimentos para o setor mineral e contribuir para a elevação da competitividade das empresas de mineração”;

• “Fomentar a agregação de valor na cadeia produtiva mineral”;

• “Promover a mineração formal”; e

• “Contribuir para o desenvolvimento sustentável”.

Embora os itens acima mostrem que o MME preferiu não declarar de forma explícita o interesse do Governo em também aumentar a arrecadação pública com a exploração mineral,

o Projeto de Lei que acabou sendo enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional deixou isso claro nos seus itens referentes à taxa extra, à alíquota da CFEM e à base de cálculo do tributo, todos com elevado potencial de aumento da arrecadação – conforme será discutido nos próximos capítulos desta tese. A própria Presidente Dilma Rousseff destacou este ponto no seu discurso durante a solenidade que marcou o lançamento do Projeto de Lei60:

“A CFEM a partir de agora incidirá sobre a receita bruta das empresas mineradoras tendo alíquota de até 4%. Isso dará um incremento importante para o orçamento dos estados e municípios que convivem com a atividade mineraria. A mudança na regra de cálculo permitirá praticamente dobrar a arrecadação proveniente dessa atividade.”

A Tabela 1 resume e compara os principais pontos do Projeto com a atual regulação.

Tabela 1. Principais pontos da proposta do

Poder Executivo Federal para o novo Código de Mineração

Tema Como é... Proposta...

Jazidas Quem faz primeiro o pedido ganha o alvará.

As áreas para exploração passarão por licitação.

Taxa extra Não existe cobrança de taxa extra. Será cobrada de quem explorar áreas estratégicas.

Prazos Não há prazos. Outorga para pesquisa e exploração com prazo determinado.

Investimento Não há exigências do Poder Concedente.

Contratos irão prever investimento mínimo.

Alíquota da CFEM De 0,2% a 3%. Até 4% (a cobrança sobre cada minério será decidida,

posteriormente, em decreto) Base de cálculo Faturamento líquido (desconto de

tributos, transporte e seguros).

Receita bruta deduzidos os impostos.

Quanto à competência institucional dos órgãos do Governo Federal... Formulação da

política setorial

Competência do MME. Passa a ser competência do Conselho Nacional de Política Mineral61.

60 _{Disponível em <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discurso/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-} rousseff-durante-cerimonia-lancamento-do-marco-regulatorio-da-mineracao-brasilia-df>. Acesso em 04/07/2013.

61 _{Órgão interministerial de assessoramento do Presidente da República, para formulação e implementação da} política mineral nacional.

Poder concedente Competência do MME para concessões e do DNPM para autorizações.

Passa a ser competência exclusiva do MME.

Regulação e fiscalização

Competência do DNPM. Será criada uma Agência Reguladora para este fim.

Arrecadação da CFEM

Competência do DNPM. Passa a ser competência da nova Agência Reguladora.

Fonte: Projeto de Lei nº 5807/2013 e Ministério de Minas e Energia. Elaboração do autor.

Na mesma solenidade mencionada acima, a Presidente da República salientou também que o objetivo da nova legislação é “criar um marco legal favorável aos negócios, aos investimentos produtivos, fortalecendo um novo ciclo de desenvolvimento de nosso país, mas tudo isso com ganhos para a sociedade, para os trabalhadores e para o meio ambiente”. De fato, a literatura sobre a exploração de recursos naturais não renováveis destaca que um marco regulatório eficiente e bem estruturado deve garantir (Hartman, 1992):

• Uma participação adequada da sociedade na renda econômica da atividade, como compensação financeira pela exploração de recursos naturais;

• A preservação do meio ambiente na qual a atividade está inserida; e

• A competitividade tanto dentro da indústria (como forma de promover menores preços e maior eficiência produtiva) quanto do produto nacional no mercado internacional.

Entretanto, sob quaisquer destes aspectos, a proposta do Governo Federal tem suscitado críticas. Malerba et al. (2012), por exemplo, destacam que os conflitos socioambientais alavancados pelo setor extrativo mineral tendem a se acirrar ainda mais com a promulgação do novo Código Mineral e a consequente expansão das atividades. Para os autores, a reforma que está sendo anunciada pretende, basicamente, intensificar a exploração mineral no país, aumentar a participação do Estado nos resultados econômicos e verticalizar o setor, faltando ainda ser amplamente discutida a criação de limites à expansão da mineração (por exemplo, em terras indígenas) e a mitigação dos impactos ambientais da atividade.

Já Bustamante (2014) alerta que, mantida a redação original do Projeto de Lei nº 5.807/2013, o efeito sobre o investimento na mineração será o inverso do pretendido pelo Governo, dado que o aumento na cobrança da CFEM (tanto pela maior alíquota, quanto pela mudança na base de cálculo) irá fechar os empreendimentos minerais cujos custos já estão próximos às cotações dos minérios. O autor destaca ainda que a concessão precedida de licitação pública

significa o fim do direito de prioridade das empresas que prospectarem novas reservas minerais62, gerando desestímulo a esta atividade e prejudicando o setor pela ausência de descobertas de novas jazidas63.

Em resumo, segundo a maioria dos críticos do Projeto de Lei que tramita no Congresso, além das preocupações socioambientais, se o aumento dos royalties da mineração não ocorrer no bojo de uma reforma tributária mais ampla, a alíquota e a base de cálculo adotadas podem inflar demasiadamente o custo de extração de alguns minérios no Brasil, prejudicando sua inserção no mercado internacional tanto por aumentar o preço do produto brasileiro quanto por, consequentemente, desestimular investimentos produtivos no país.