A formação de um arcabouço legislativo que orienta a implementação do EIV em Belo Horizonte e Betim é um processo relativamente recente quando comparado à trajetória do
município de Contagem, esta similar aos casos de São Paulo e Porto Alegre, pioneiras na avaliação de impactos de vizinhança. Quanto à capital paulista, a Lei Orgânica do município de 1990 fazia referência ao Relatório de Impacto de Vizinhança (RIVI), e não estudo, que posteriormente foi instituído como um dos instrumentos de planejamento e gestão urbano- ambiental pelo Decreto nº 34713 em 1994. Quanto à capital gaúcha, o Estudo de Viabilidade Urbanística (EVU), embora não fosse suficiente para substituir o atual EIV, também fazia parte da legislação do município desde 1999 com a Lei Complementar nº 434, que dispõe sobre o PD.
Belo Horizonte
Em Belo Horizonte, o EIV foi instituído como instrumento de política urbana na Lei nº 7165/96, o atual PD do município (PDBH), através das alterações promovidas pela Lei nº 9959 somente no ano de 2010. Esta mesma lei também modificou uma série de aspectos na Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo em vigência no município (LPOUS/BH), a Lei nº 7166/96, alterando os rumos do licenciamento de empreendimentos de impacto urbanístico e ambiental com o seguinte texto:
Art. 74 - A instalação, a construção, a ampliação ou o funcionamento dos empreendimentos de impacto, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis, ficam sujeitos a:
I - licenciamento ambiental pelo COMAM, nos termos da legislação específica, nos casos em que o empreendimento implique repercussões ambientais significativas; II - licenciamento urbanístico pelo COMPUR, nos casos em que o empreendimento implique repercussões preponderantemente urbanísticas.
§ 2º - O licenciamento das atividades a que se refere o inciso I do caput deste artigo dependerá da prévia elaboração de estudos que contenham a análise de impactos no meio ambiente e as medidas destinadas a minimizar as consequências indesejáveis e a potencializar os seus efeitos positivos, inclusive a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental - EIA - e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA -, quando for o caso.
§ 4º - O licenciamento das atividades a que se refere o inciso II do caput deste artigo dependerá da elaboração de estudos que contenham a análise de impactos nas condições funcionais, paisagísticas e urbanísticas e as medidas destinadas a minimizar as consequências indesejáveis e a potencializar os seus efeitos positivos, inclusive a elaboração de Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV -, conforme o disposto no Capítulo XI da Lei nº 7.165/96, quando for o caso. (BELO HORIZONTE, 2010)
Anteriormente a essas alterações, no caso do licenciamento de atividades potencialmente causadoras de degradação ambiental, também procurava-se vincular os estudos ambientais às licenças ou autorizações urbanísticas necessárias para a localização e funcionamento das atividades por meio de análise e parecer da Secretaria Municipal de Meio Ambiente desde 1985, com a Lei nº 4253 que dispõe sobre a Política Ambiental do Município. No mesmo ano desta lei, um convênio entre a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e o Governo do Estado de Minas Gerais foi celebrado atribuindo ao município a responsabilidade
de realizar o licenciamento ambiental de qualquer atividade, independente do porte ou potencial degradador poluidor.
Com a aprovação do PDBH, uma aproximação mais explícita entre as agendas “verde” e “marrom”, esta típica das cidades, pode ser observada ao tratar os aspectos do meio ambiente em um contexto mais amplo de planejamento urbano como reflexo da Rio 92 e da Agenda Habitat de 1996 entre os quais destaca-se a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente e do patrimônio cultural, histórico e paisagístico. No entanto, o longo tempo demandado para a consolidação do EIV após o Estatuto da Cidade pode ser reflexo de uma situação exposta por Araújo e Costa (2012): os empreendimentos de impacto sujeitos ao licenciamento foram, durante anos, classificados de forma subjetiva e restritiva atendo-se somente à degradação ambiental causada por fontes poluidoras do ar, da água, do solo e do subsolo, sem considerar as transformações provocadas no meio ambiente urbano como um todo, tais como as condições de infraestrutura, aspectos socioeconômicos e culturais.
Cabe destacar que BH logo instituiu a exigência da licença ambiental (LP, LI e LO) para estes empreendimentos de impacto com o intuito de se adequar à norma federal, através da Lei municipal nº 7277/97. Com isto, as licenças urbanísticas deixaram de estar atreladas a estes tipos de empreendimento, inexistindo qualquer tipo de análise que contemplasse os impactos referentes ao meio ambiente construído.
As alterações promovidas pela Lei nº 9959/10 preencheram então esta lacuna ao estabelecer o EIV como um dos instrumentos urbanísticos do município. No que tange as considerações sobre a ferramenta no PDBH, foram definidas disposições gerais acerca dos procedimentos técnicos para a elaboração do estudo, reproduzindo integralmente o texto da Lei Federal em alguns artigos, além da necessidade da pesquisa de percepção social complementar ao EIV e a relação com os estudos ambientais, como será explicitado nas seções adiante. Quanto à LPOUS/BH foram definidas basicamente as situações que obrigatoriamente deverão elaborar o estudo.
Já no ano seguinte o instrumento foi tratado em norma específica através do Decreto nº 14594/11. Nele procurou-se estabelecer o fluxo completo das rotinas de elaboração, apresentação, análise e deliberação a respeito dos empreendimentos sujeitos ao licenciamento com EIV, além de instituir a integração entre licenciamentos urbanístico e ambiental. Este curto espaço de tempo entre 2010 e 2011 para a regulamentação do estudo foi interpretado pelo participante entrevistado no município da seguinte forma:
P1 - Em relação ao EIV, especificamente, foi dada uma atenção muito especial para ele em 2010 e o tempo entre a aprovação na lei e a regulamentação através do decreto em 2011 eu entendo como um tempo natural de
amadurecimento até da própria prefeitura para colocar na praça, colocar para funcionar um instrumento que ela não conhecia. Então foi o tempo gasto como necessário para poder organizar a estrutura, os órgãos, sistema, fluxo para fazer aquilo que está na lei rodar.
Posteriormente, em busca de um aperfeiçoamento sobre a forma como EIV estava sendo empregado, foram aprovadas a Deliberação Normativa nº 02/12 do COMPUR, tornando os empreendimentos de baixo impacto dispensados de um processo de licenciamento completo sujeitando-os a um procedimento mais simplificado; e o Decreto nº 16505/16 submetendo as Operações Urbanas Simplificadas (OUS) ao EIV. Com este panorama, apresenta-se em ordem cronológica no Quadro 8 a seguir os regulamentos analisados com mais profundidade nas seções adiante.
Quadro 8 – Legislação aplicável ao EIV no município de BH em ordem cronológica
Ano Ord. legal Definição
1996 Lei nº 7165 Institui o Plano Diretor do Município de Belo Horizonte
1996 Lei nº 7166 Estabelece normas e condições para o parcelamento, ocupação e uso do solo urbano no município
2005 Lei nº 9037
Institui o plano de ação – Programa de Recuperação e Desenvolvimento da Pampulha em Belo Horizonte e regulamenta as ADEs da Bacia da Pampulha e Trevo em conformidade com as Leis nº 7165/96 e 7166/96
2010 Lei nº 9959
Altera as Leis nº 7165/96 e 7166/96 e estabelece normas e condições para a urbanização e a regularização fundiária das zonas de especial interesse social, dispõe sobre parcelamento, ocupação e uso do solo nas áreas de especial interesse social, e dá outras providências
2011 Decreto nº 14594
Regulamenta o processo de licenciamento integrado de empreendimentos de impacto, bem como o processo de licenciamento urbanístico, e institui a Comissão de Interface para Orientação e Acompanhamento do Processo de Licenciamento de Empreendimentos de Impacto
2012 DN nº 02 COMPUR
Dispõe sobre a simplificação dos procedimentos para licenciamento urbanístico de empreendimentos de baixa repercussão negativa para a vizinhança
2016 Decreto nº 16505 Estabelece o procedimento para instituição de Operações Urbanas Simplificadas no município
Fonte: elaborado pelo autor.
Contagem
No caso de Contagem, o RIU foi tratado inicialmente na Lei nº 3015/98, a denominada Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) do município, revogada pela atual Lei Complementar nº 82/10, que se refere ao Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPOUS/Contagem). Antes mesmo das diretrizes do EIV serem estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, a LUOS de 1998 definiu que a instalação de empreendimentos de impacto dispensados da elaboração do EIA/ RIMA estariam sujeitas à elaboração do RIU. Nesta lei, ainda era apontado o conteúdo do relatório, explicitando inclusive questões ambientais, tais como: o perfil socioeconômico da
população na área de influência, as nascentes e cursos d’água, geomorfologia, cobertura vegetal, processos erosivos e áreas de risco, estas sequer abordadas pela Lei Federal de 2001. Sobre este primeiro passo em relação ao RIU com a LUOS, o participante entrevistado no município lembrou que:
P2 - Na verdade, ela antecipou 3 anos ao Estatuto da Cidade. Quando veio o Estatuto da Cidade, nós já estávamos fazendo licenciamento urbanístico no município. O maior shopping que nós temos aqui em Contagem, por exemplo, que é o Itaú Shopping, eu estou lembrando que é um dos maiores empreendimentos, é o que estava na época e outros grandes empreendimentos atacadistas também aqui no município desde 98. [...] Foi uma invenção lá em 1998, a equipe técnica que inventou isso vamos dizer assim, inaugurou e está aqui com a gente até hoje, são arquitetos até renomados, participam de congressos e tudo mais, eu acredito até que o Estatuto da Cidade deve ter pesquisado Contagem no momento em que foi falar sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança [...]
A LUOS claramente vinculava a elaboração dos estudos ambientais, como o EIA/ RIMA, às licenças ou autorizações urbanísticas que antecediam a localização ou funcionamento de empreendimentos e atividades. Embora houvesse uma distinção entre os casos que deveriam apresentar o EIA/ RIMA à Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMA) ou o RIU à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), o processo como um todo tinha o mesmo objetivo: conceder ou não o alvará de localização, mediante a análise do estudo ou relatório, a Baixa de Edificação ou Habite-se e a licença de funcionamento, desde que cumpridas todas as condicionantes. O artigo 20 desta lei esclarece da seguinte forma:
Art. 20 - Para os usos conviventes sob condições, usos incômodos e empreendimentos de impacto, a obtenção de Baixa das edificações ou “Habite-se” e a concessão de licença de funcionamento das atividades ficarão condicionados à execução das obras ou medidas apontadas nas diretrizes de transporte, no licenciamento ambiental ou no RIU. (CONTAGEM, 1998)
A aprovação da Política Municipal de Meio Ambiente, através da Lei n° 3789/03, adequou-se, no entanto, às prerrogativas da Resolução CONAMA nº 237/97, instituindo um sistema de licenciamento ambiental que considera a expedição da LP, LI e LO, além da Licença Sumária (LS) que, no âmbito da administração municipal, é aplicável aos casos com reduzido potencial poluidor. Com isto, o licenciamento ambiental desvinculou-se das licenças urbanísticas ratificando esta competência à SMA e ao Conselho Municipal de Meio Ambiente de Contagem (COMAC).
A revisão do PD de Contagem (PDC) em 2006, a Lei Complementar nº 33, incorporou de fato o RIU como um dos instrumentos urbanísticos do município de acordo com o Estatuto da Cidade, alterando uma série de aspectos referentes ao processo de licenciamento urbanístico e ao relatório em relação à LUOS, como será visto mais adiante. Uma importante alteração colocada neste momento pelo artigo 50 da lei é a exigência do RIU para todos aqueles empreendimentos que também elaborarão o EIA/ RIMA, ou seja, de acordo com o
enquadramento do empreendimento ou atividade, este deverá apresentar o EIA e o RIU simultaneamente.
Com a aprovação da LPOUS/Contagem, as questões referentes ao relatório foram especificadas, ampliando o grupo de empreendimentos e o conteúdo do RIU, estabelecendo relações com os estudos exigidos no âmbito do licenciamento ambiental e colocando uma importante diferença até então não observada: de acordo com cada empreendimento, as medidas mitigadoras e compensatórias são definidas na forma de diretrizes, emitidas pelo poder público, considerando o tipo de impacto preponderante gerado. Nesse caso, os empreendimentos de impacto ambiental estão sujeitos às diretrizes ambientais; os empreendimentos com repercussão sobre a circulação, o tráfego e os transportes devem responder às diretrizes de trânsito; e os de impacto sobre o meio ambiente urbano às diretrizes urbanísticas10, sendo esta última baseada no RIU, conforme apontam os artigos 38, 39, 40 e 41.
Visto que na época a definição das medidas mitigadoras e compensatórias, inseridas como diretrizes urbanísticas, ainda não possuíam parâmetros bem esclarecidos, o Decreto nº 313/14 passou a disciplinar exclusivamente o cálculo destas medidas. Sobre a necessidade de aprovação de um decreto como este, o participante entrevistado no município declarou que:
P2 - Nós tínhamos muitas dificuldades com empreendimentos e empreendedores no momento do cálculo da medida compensatória e no cálculo da contrapartida. [...] a gente não tinha tanta referência e ficava muito empírico.
Por último, o Decreto nº 454/15 finalmente regulamentou os papéis dos órgãos municipais responsáveis por implementar todas as considerações sobre o RIU apontadas nas leis e decretos anteriores, e determinou os procedimentos para a elaboração e análise do relatório. Esta sequência de aprovação de regulamentos é apresentada, em suma, no Quadro 9 abaixo.
Quadro 9 – legislação aplicável ao RIU no município de Contagem em ordem cronológica
Ano Ord. legal Definição
2006 LC nº 33 Institui o Plano Diretor do Município de Contagem
2010 LC nº 82 Disciplina o Parcelamento, a Ocupação e o Uso do solo no município de Contagem
2014 Decreto nº 313
Estabelece critérios e procedimentos para a definição de medidas mitigadoras presentes nas Diretrizes Urbanísticas proveniente da instalação de empreendimentos de impacto no município, previsto no art. 42 da Lei de Complementar 082, de 11 de janeiro de 2010 e na Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001
10 De acordo com o Decreto nº 454/15 as Diretrizes Urbanísticas unificam não só a definição das medidas
mitigadoras e a indicação das medidas compensatórias, mas também oferecem orientações específicas para as edificações ou instalações de empreendimentos.
Ano Ord. legal Definição
2015 Decreto nº 454
Regulamenta a aplicação de normas da Lei Complementar Nº 082 de 11 de janeiro de 2010, relativas à equipe técnica multidisciplinar instituída para análise dos Relatórios de Impacto Urbano, bem como os procedimentos, as regras e as condições impostas pelas Diretrizes Urbanísticas para empreendimentos de impacto
Fonte: elaborado pelo autor.
Betim
No contexto de Betim, a Lei nº 2963 de 1996 referente ao PD do município já abordava os empreendimentos de impacto sobre o patrimônio, a rede de infraestrutura, os equipamentos públicos e o meio ambiente, exigindo “obras atenuadoras” dos impactos gerados para obtenção do Habite-se ou licença de funcionamento para o empreendimento, as quais dependeriam do parecer emitido pela Comissão Executiva do Plano Diretor (CEPD). Dependendo do caso, deveria ser elaborado ainda o EIA/ RIMA a ser aprovado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental (CODEMA) como condição para obtenção dessas licenças, também deixando claro o vínculo entre um estudo ambiental e as licenças urbanísticas como ocorria em Contagem e BH, conforme trazia o 3º parágrafo, do artigo 88 da lei.
Ocorre que naquele momento não havia na lei, nem mesmo citado, o tipo de instrumento responsável pela análise dos impactos além do próprio EIA/RIMA. Dessa forma, considera-se que o EIV foi realmente tratado em textos legais a partir da revisão do PD de Betim (PDB) em 2007, a Lei nº 4574. O PDB foi responsável por incluir o EIV como um dos instrumentos de política urbana municipal adequando-se ao Estatuto da Cidade, reproduzindo, na maioria dos seus artigos, a redação da Lei Federal e reforçando o papel da CEPD para análise dos processos de licenciamento urbanístico.
Quanto às atividades sujeitas aos estudos ambientais como o EIA/ RIMA, estas deixaram de estar submetidas à emissão das licenças urbanísticas para serem tratadas no âmbito do licenciamento ambiental, que também já havia se adequado à Resolução CONAMA nº 237/97 para a expedição da LP, LI e LO. Essas modificações puderam ser verificadas a partir do Decreto Municipal nº 16660/01, que regulamenta a Lei nº 3274/99 sobre a Política Ambiental do município.
Mais tarde, com a aprovação das Leis nº 5169 e 5116, ambas em 2011, que tratam respectivamente sobre o Parcelamento do Solo (LPS/Betim) e o Código de Obras (CO/Betim) do município, foram acrescentados os empreendimentos e atividades que deverão elaborar o EIV. No ano seguinte, a aprovação da Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS/Betim), a Lei nº 5386/12, incluiu novas situações passíveis de EIV exigindo, complementarmente, a
apresentação de um Relatório de Impacto de Circulação (RIC) que aborda especificamente os impactos sobre o tráfego e os transportes coletivos, apesar de originalmente o EIV ser responsável por contemplar este aspecto. Ainda em 2012 foram regulamentadas as Operações Urbanas Consorciadas do Córrego Santo Antônio e Aroeiras em que são necessários EIVs para as intervenções urbanas nestas áreas.
Embora estas inserções, estritamente voltadas para a definição de tipologias submetidas ao EIV, possam ter sido relevantes para um processo de amadurecimento do uso da ferramenta no município, as questões intrínsecas aos procedimentos técnicos e administrativos para a elaboração e análise do estudo, inclusive a competência de cada órgão municipal envolvido no licenciamento, foram em parte tratados na Lei nº 5540 aprovada somente em 2013. Sendo esta a lei que regulamenta o EIV no município, como parte essencial para o licenciamento urbanístico de empreendimentos de impacto, percebe-se que o seu conteúdo não oferece subsídios para a compreensão do processo como um todo como será visto adiante.
Ressalta-se que o histórico de aprovação dos regulamentos que se referem ao EIV reflete as diferentes estratégias da gestão municipal de cada período. Se a partir de 2007 a aplicação do instrumento através do PD foi motivada pelo questionamento acerca da necessidade de mitigar e compensar os impactos sobre os equipamentos e infraestrutura urbana oriundos da instalação de uma numerosidade de empreendimentos habitacionais, o governo de 2009 em diante buscou simplificar os processos de licenciamento no sentido de viabilizar a implantação dessas atividades, que poderiam contribuir direta ou indiretamente para a arrecadação de impostos pelo município, ainda que a solução para os impactos fossem assumidas pelo próprio poder público ao longo do tempo. Somente com a retomada da gestão responsável por instituir o EIV é que foi dada uma continuidade às especificações sobre a ferramenta a partir de 2013. Essa trajetória pode ser detalhada com o relato do participante entrevistado no município:
P3 - Quando veio a revisão de 2007 [o participante se refere à revisão do Plano Diretor], adaptamos a terminologia para incluir os instrumentos de Política Urbana e, dentre eles, o Estudo de Impacto de Vizinhança. E aí, por questões de gestão mesmo do município, foi uma iniciativa muito interessante no final de 2007 de um secretário, nosso doutor Mauro Reis, ele tem um currículo bastante extenso e ele serviu ao município como secretário de planejamento, como secretário de educação e como secretário de saúde, e em 2008 ele tinha retornado da secretaria de educação para a secretaria de planejamento e ele passou a nos questionar, como analistas de aprovação de projetos de edificações, porque não se pedia nenhuma medida mitigadora daqueles conjuntos habitacionais que sempre foram foco do município, que atrai, sempre atraiu os empreendimentos habitacionais. E aí ele perguntava [...] porque isso gera o impacto, em curto espaço de tempo, um grande impacto sobre determinada escola ou creche que aí aquele empreendimento acaba de ser construído, e aí ele é ocupado por um grande número de famílias de uma hora para outra, e aí isso traz impacto na educação e aquilo ficava, de certa forma, trazendo problema para própria comunidade, uma sobrecarga imediata que, a princípio, não era esperada para determinada região. E aí, em 2008, já no final do governo do prefeito de Carvalho, no segundo mandato dele, [...] nós tínhamos no Plano Diretor, logicamente já tínhamos o EIV, mas não havia, não sei se havia ambiente para aprovação da nova lei de regulamentação, mas havia no Plano Diretor um capítulo que falava da Comissão Executiva do Plano Diretor que já era uma comissão técnica que já se reunia. Uma das
atribuições era opinar sobre a implantação de empreendimentos que trouxessem impactos sobre a rede de infraestrutura, patrimônio histórico, ambiental, etc. e aí nós vimos que, de imediato, era o último ano de governo, a ação que nós poderíamos implantar para fazer naquele final de governo, pelo menos iniciar o procedimento de análise de empreendimentos de impacto, seria a reformulação dessa comissão, nomeação de membros e tal, com perfil de técnicos que pudessem avaliar em cada área, em cada secretaria: educação, saúde, órgãos de