A prerrogativa de julgar constitui desdobramento da tarefa executiva; assim também pensava John Locke, que não tripartia o poder da mesma maneira que Montesquieu173. De fato, pode-se sustentar que julgar é aplicar a lei de forma
imparcial e em caráter definitivo174; conceito este em contraposição ao papel
atribuído ao Estado-Administração, que aplica a lei sendo parte interessada, inclusive para implementar o programa vencedor das eleições que instituíram as autoridades investidas de mandatos eletivos.
Nesse sentido, o exercício de julgamentos também acompanha a atividade cultural; muitos deles, sob pena de erro e violação de prerrogativas, devem ocorrer em esfera própria. A característica destes julgamentos abriga essencialmente as questões de técnica e disciplina ética. Exemplos podem ser esclarecedores: se o Estado deseja premiar obra artística de certa modalidade, esta decisão deve ser de um tribunal do segmento específico. Também, em outra
173 LOCKE, John. Ensaio Acerca do Entendimento Humano. Segundo Tratado Sobre o Governo.
São Paulo: Nova Cultural, 1991, pp. 273/274. Locke considera a existência dos poderes legislativo (“o que tem o direito de estabelecer como se deverá utilizar a força da comunidade no sentido da preservação dela própria e de seus membros”), executivo (o que “acompanha a execução das leis que se elaboram e ficam em vigor”) e federativo (o que encerra “o poder de guerra e de paz, de ligas e alianças, e de todas as transações com todas as pessoas e comunidades estranhas à sociedade”).
174 ROCHA, José de Albuquerque: Estudos sobre o Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 1995,
p. 23: “A jurisdição é justamente a instância que realiza a função de interpretar e aplicar, coativamente, as normas jurídicas de modo terminal, garantindo a certeza e a segurança dos direitos de que carece a sociedade para reproduzir-se na história”.
hipótese, se se deseja punir o plágio, a avaliação meritória deste ilícito deve ser de órgão específico - que aliás já existiu em nosso país175.
De tudo o que foi visto, não é difícil concluir que a gestão pública da cultura demanda tratamento sui generis relativamente às regras gerais de Direito Administrativo, em virtude das diversas peculiaridades referidas, que demandam o constante compartilhamento entre o poder público e os segmentos culturais emanados da sociedade civil na elaboração e execução de políticas para o setor, tudo em função da necessidade de implementar os valores constitucionais culturais, dentre eles, um com força garantística: a autonomia.
Constatada a prerrogativa autonômica da cultura, em segundo grau, impede seja averiguada em qual dimensão esta autonomia é normativamente prevista e faticamente implementada no Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC), instituído pela Lei nº 8.313/91 (Lei Rouanet), o principal instrumento jurídico de política cultural do Brasil.
175 Trata-se do Conselho Nacional de Direitos Autorais, sucessivamente criado e reformado pelos
Decretos nº 76.275/75, 84.252/79 e 93.629/86, o último dos quais definitivamente revogado, por Decreto sem número, em 06/09/1991.
CAPÍTULO IV:
HISTÓRICO BRASILEIRO DA PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE CULTURAL NA ELABORAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR
“Por Deus! Horácio, de três anos para cá tenho vindo observando: nosso século se refina de tal modo que a ponta do pé do camponês chega tão perto do calcanhar do cortesão a ponto de provocar-lhe bolhas”.
Semelhantemente ao que aconteceu com o surgimento das gerações dos direitos fundamentais, a participação da comunidade cultural na definição de políticas públicas para o setor mostra, em nosso país como alhures, uma história de crescente abrangência, tanto no aspecto da inserção do tema na categoria de tarefa estatal, como na identificação de quem detém legitimidade para ser inserido na designação de membro da referida comunidade.
Para efeitos desta análise, considerar-se-á, em primeiro plano, o ordenamento constitucional da cultura, ao longo da História brasileira, para em seguida minudenciar a legislação ordinária respectiva, com ênfase no disciplinamento dos Conselhos de Cultura ou órgãos análogos, por serem estruturas de natureza colegiada, cuja composição procura albergar pessoas com entendimento e labuta específicas na matéria cultura. Enfocar-se-ão aspectos como composição, competência, investidura e legitimidade, com o fito de saber se a participação da comunidade cultural na elaboração das políticas públicas de seu interesse encontra respaldo na realidade, ou se dormita apenas no plano normativo.
4.1. As constituições brasileiras e a gestão pública da cultura.
Em temos de gestão pública da cultura a Constituição de 1824 é praticamente omissa, apenas referindo que “Collegios, e Universidades, aonde serão ensinados os elementos das Sciencias, Bellas Letras, e Artes” (Art. 179, XXXIII) deveriam velar pelos costumes públicos, segurança e saúde dos cidadãos (Art. 179, XXIV).
A primeira Constituição republicana (1891), sobre o tema apenas prescreveu que “incumbe, outrossim, ao Congresso, mas não privativamente (...)
animar no País o desenvolvimento das letras, artes e ciências, bem como a imigração, a agricultura, a indústria e comércio, sem privilégios que tolham a ação dos Governos locais” (Art 35, 2º).
A Constituição de 1934 velou para que na composição de seu parlamento classista a lei deveria “assegurar a representação das atividades econômicas e
culturais do País” (Art 23, § 7º).
A Constituição da ditadura Vargas (1937) iniciou a tradição de tratar a cultura em conjunto com a família e a educação (TÍTULO V), definindo que cabia “à União, aos Estados e aos Municípios favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do País, bem como prestar assistência ao trabalhador intelectual” (Art 148), mas nada se referia à específica questão gerencial da cultura.
Na Constituição de 1946, da mesma forma que na predecessora, cultura, educação e família foram tratadas em mesmo Título (VI). Especificamente sobre cultura referia que “as ciências, as letras e as artes são livres” (Art 173), bem como “o amparo à cultura é dever do Estado” (Art 174), especificando apenas que “as obras, monumentos e documentos de valor histórico e artístico, bem como os monumentos naturais, as paisagens e os locais dotados de particular beleza ficam sob a proteção do Poder Público” (Art 175). Nada específico sobre o
modus operandi em termos de gestão pública, a não ser um tênue demonstrativo da concepção reservada da cultura, ao estabelecer que “a lei promoverá a criação de institutos de pesquisas, de preferência junto aos estabelecimentos de ensino
superior” (Art. 174, parágrafo único).
A Constituição de 1967 repete a fórmula de tratar conjuntamente, no seu Título IV, a família, a educação e a cultura e, especificamente sobre esta, literalmente repete que “as ciências, as letras e as artes são livres” (Art 171), acrescentando que “o Poder Público incentivará a pesquisa científica e tecnológica”. Também reproduz, ipisis verbis, que “o amparo à cultura é dever do Estado” (Art 172), apenas altera um pouco a especificação da Constituição de 1946, estabelecendo que “ficam sob a proteção especial do Poder Público os documentos, as obras e os locais de valor histórico ou artístico, os monumentos e as paisagens naturais notáveis, bem como as jazidas arqueológicas”. Mais uma vez a maneira operacional do Estado em termos de política cultural foi omitida, o que ensejou a manutenção da legislação infraconstitucional sobre a matéria quase inabalável e calcada em preceitos por vezes autocráticos, por vezes aristocráticos. Na Constituição de 1988, como já visto, a cultura foi encartada na Seção II do Capítulo III (que versa também sobre a educação e o desporto) do Título VIII, genericamente dedicado à “Ordem Social”. A própria estrutura normativa do texto constitucional que se comenta demonstra uma disposição de tratar com mais acuidade a questão cultural, dedicando-lhe seção própria, composta de dois robustos artigos (215 e 216), além de outros esparsos nos distintos Títulos.
Não se pretende aqui reproduzir as diversas análises que os dispositivos constitucionais referidos ensejam, já feitas em passagens anteriores deste trabalho, mas enfatizar o aspecto da gestão pública da cultura, que, pela primeira vez, encontrou regras expressas em texto constitucional.
É certo que o constituinte ordenou que o Estado garantisse a todos o pleno exercício dos direitos culturais, o acesso às fontes da cultura nacional, o apoio e incentivo à valorização e à difusão das manifestações culturais, a proteção das manifestações culturais de todos os grupos participantes do processo
civilizatório nacional, chegando mesmo a especificar atitudes administrativas a serem encetadas (como, v. g., fixação de datas simbólicas, tombamentos, vinculação de recursos, etc), mas condicionou a ação estatal à permanente “colaboração com a comunidade” (Art. 216, § 1º). Com este comando supriu omissão das constituições precedentes que, quanto ao aspecto gerencial público da cultura, relegavam a questão, na prática, aos entendimentos do legislador ordinário e da Administração.
4.2. A legislação ordinária e a gestão pública da cultura ao longo da