Les déterminants des modes de coordination de la fourniture du service

C

3 : L

’

’

Introduction

Ce chapitre est consacré à la formulation de la thèse défendue sur les types d’arrangements contractuels susceptibles d’encadrer efficacement la fourniture du service d’assainissement et d’épandage des boues.

La première section discute des caractéristiques des problèmes environnementaux posés, du nombre d’acteurs concernés et des caractéristiques des transactions qui justifient l’importance du contrat administré.

La deuxième section avance un certain nombre d’hypothèses sur les types d’arrangements contractuels auxquels on peut s’attendre en suivant le raisonnement de la TCT. Pour cela, nous caractérisons d’abord tous les actifs physiques et humains nécessaires à la production du service considéré, la fréquence de réalisation des transactions et les incertitudes entourant ces transactions. Nous examinons ensuite le rôle joué par les facteurs (micro)-institutionnels. La troisième section est consacrée à la présentation des méthodes et des données mobilisées pour servir la démonstration de la thèse : d’une part, les travaux empiriques destinés à rendre compte des arrangements contractuels adoptés par les collectivités locales, d’autre part, les méthodes adoptées pour analyser le rôle et l’efficacité des micro-institutions.

1 Section 1 – Le service d’assainissement et d’épandage des boues : un

service collectif à visée environnementale

Cette section est consacrée à la formulation des idées défendues dans la suite de la thèse, à savoir que le service d’assainissement et d’épandage des boues constitue un service environnemental dont la visée est de réduire la dégradation des eaux usées. Parce que le service rendu est non rival et profite à de nombreux groupes d’agents économiques, il présente un caractère collectif local justifiant une intervention de l’Etat afin de contraindre les collectivités locales à prendre des mesures pour corriger ce problème. Mais parce que les technologies d’épuration génèrent à leur tour des nuisances (bruits, odeurs) ainsi que des sous-produits (boues) qu’il s’agit ensuite de traiter, l’intervention de l’Etat se justifie aussi

pour encadrer les comportements des collectivités locales dans la réalisation de la succession des opérations techniques nécessaires.

1.1 Un enchaînement de transactions interdépendantes

La solution adoptée consiste à confier aux communes la mission de mettre en place des installations collectives de collecte et de traitement des eaux usées. Mais le problème est complexe parce que l’épuration des eaux usées contribue à réduire fortement le problème de dégradation sans toutefois le supprimer totalement puisqu’elle génère des sous-produits (boues) qu’il s’agit à nouveau de traiter. Le cas étudié est donc représentatif d’une catégorie de services où plusieurs opérations, s’enchaînent pour prévenir ou corriger les dégradations relatives aux caractéristiques utiles de plus d’un bien de nature : qualité des eaux puis qualité des sols. La production du service correspond à l’enchaînement d’un ensemble d’opérations techniquement séparables comme représenté sur le graphique n°9 ci-dessous :

- des opérations de traitement des eaux usées et d’extraction des boues du système d’épuration qui reposent sur l’installation d’équipements collectifs d’épuration (STEP) : ces deux opérations ne sont pas techniquement séparables parce que l’extraction des boues conditionne la performance des STEP ;

- des opérations de traitement des boues produites avant de les épandre : déshydratation, chaulage, compostage ;

- des opérations de stockage des boues traitées dans un silo sur la station ou sur une plate-forme chez un agriculteur ;

- des opérations transport des boues et d’épandage sur les sols appartenant aux agriculteurs.

Graphique n°9 : Les principales opérations techniques du service d’épandage

STEP Eaux épurées rejetées en rivière Extraction des boues du décanteur + traitements Épandage sur sols agricoles Réseau d’assainissement collectif Analyse de la composition Stockage Transport STEP Eaux épurées rejetées en rivière Extraction des boues du décanteur + traitements Épandage sur sols agricoles Réseau d’assainissement collectif Analyse de la composition Stockage Transport

La réalisation de ces 4 opérations techniques ne se traduit pas automatiquement par un nombre identique de transactions. Plusieurs configurations organisationnelles peuvent être adoptées par les communes.

1.2 L’importance du contrat administré dans la coordination de la fourniture du service

Certaines dégradations associées à l’épandage comme celles affectant la qualité des sols ou touchant à l’impact des épandages agricoles sur la qualité de l’alimentation possèdent d’emblée une dimension géographique supra locale et concernent de multiples acteurs ou groupes d’acteurs différents. Les acteurs concernés par les rôles de régulation écologique du sol dans un certain nombre de compartiments de l’environnement (eau, vie bactérienne, habitats, biodiversité, paysage) sont potentiellement très nombreux et non aisément identifiables. Bien que le sol soit approprié, le problème de sa dégradation ne peut trouver de solutions seulement par la voie d’un arrangement librement négocié entre les parties concernées parce qu’ils sont trop nombreux (communes, agriculteurs, consommateurs de produits agricoles, etc.), parce que les droits d’usage ne sont pas tous définis et que la mesure des dégradations pose problème.

En revanche, d’autres dégradations engendrées par l’épuration des eaux usées ou le stockage des boues comme les nuisances olfactives sont localisées, temporaires et peuvent trouver des solutions locales par des arrangements entre les acteurs concernés, – ici les communes, les agriculteurs qui sont à l’origine de la nuisance et les populations riverains qui subissent la nuisance. Ces problèmes ne nécessitent pas l’intervention de l’Etat.

Ainsi compte tenu de la nature des problèmes environnementaux posés en particulier la dimension spatiale et les difficultés de mesure des nuisances, un cadre réglementaire global s’impose à tous. La réglementation combine plusieurs registres. Des instruments incitatifs pour assurer le financement du service par les consommateurs d’eau et les industriels raccordés aux réseaux collectifs d’assainissement. Des instruments coercitifs (normes de rejets notamment) privilégiant l’atteinte de l’objectif environnemental par rapport à celui de minimisation des coûts privés existent pour assurer la qualité du service rendu.

Il pourrait, certes, y avoir d’autres arrangements moins coûteux que l’intervention gouvernementale mais il y a tout lieu de penser que des arrangements privés seraient partiels, c’est-à-dire n’incluant qu’une partie du problème et n’assureraient donc pas le même niveau de protection environnementale et sanitaire⁶¹. Notre explication est que des négociations décentralisées impliquant tous les agents concernés par le problème – consommateurs d’eau, propriétaires fonciers, agriculteurs, etc. – seraient beaucoup trop coûteuses. Si elles s’engageaient, de telles négociations porteraient inévitablement selon nous sur une partie et non la totalité du problème.

La réglementation tient donc lieu de contrat implicite sur certains aspects du problème de la fourniture du service. Elle encadre la qualité des effluents et des boues produites par des

normes et réglemente l’emploi des boues en agriculture par des règles portant sur les périodes d’épandage, les distances des habitations à respecter, les quantités maximales de boues pouvant être épandues.

Mais la réglementation n’intervient pas sur tout. Les collectivités locales sont également libres de sous traiter tout ou partie des tâches qui leur incombe à des opérateurs privés, par exemple en délégant la gestion de la STEP. Ce qui nous intéresse ici ce sont les différents arrangements possibles pour parvenir à fournir le service en respectant les objectifs environnementaux fixés par l’Etat et en minimisant les coûts (de production et de transaction) pour les collectivités locales et l’Etat. Ce point est l’objet de la section suivante.

Elle commence par examiner le caractère spécifique ou non des actifs nécessaires à la fourniture du service considéré puis la fréquence de réalisation des transactions et les sources d’incertitude qui pèsent sur les acteurs concernés. Elle termine par l’examen du rôle joué par les facteurs institutionnels.

2 Section 2 - Caractéristiques des transactions, rôle de l’environnement

institutionnel et hypothèses sur les arrangements contractuels

Nous cherchons ici à formuler des hypothèses sur le nombre et le type d’arrangements contractuels susceptibles d’encadrer efficacement la fourniture du service environnemental étudié. Pour cela, conformément à la démarche de la TCT, nous commençons par examiner le caractère spécifique ou non des actifs physiques et humains (cf. tableau n°8) nécessaires à la production du service d’assainissement, de traitement et l’épandage des boues (section 2.1.) puis la fréquence de réalisation des différentes opérations techniques (section 2.2.) en mettant l’accent sur le fait que la fréquence est déterminée à la fois par le type de technologies d’épuration et la réglementation. Nous examinons ensuite trois types d’incertitudes auxquels les acteurs sont confrontés (section 2.3.) avant de terminer sur le rôle joué par les micro-institutions (section 2.4.).

Tableau n°8 : Les caractéristiques des transactions

Transaction / caractéristiques

Actifs physiques Actifs humains Incertitudes sur la qualité du service rendu Fréquence Assainissement et traitement des boues Spécifiques _Spécifiques

Incertitudes sur la qualité des eaux rejetées en rivière et la

qualité des boues produites

Récurrente

Transport Redéployables Génériques ^{Incertitudes sur les délais et} quantités épandues

Epandage Redéployables Spécifiques ^{Incertitudes sur la qualité et les} quantités de boues épandues

Ponctuelle à récurrente

2.1 Spécificité des actifs et implications contractuelles

Nous présentons ici tous les types d’actifs (physiques et humains) nécessaires à la production du service afin d’examiner s’ils sont spécifiques ou génériques. S’ils sont génériques et technologiquement séparables, on peut s’attendre du point de la TCT à ce qu’il y ait division du travail entre entités distinctes (contrat spot). Mais s’ils sont spécifiques plusieurs arrangements contractuels sont alors possibles. En effet, les différents types de spécificité les plus couramment étudiés par la TCT (physique, de site, humaine) n’ont pas toutes les mêmes implications organisationnelles : la spécificité humaine est considérée comme conduisant de manière prépondérante aux contrats de long terme ou aux contrats administrés plutôt qu’aux contrats spots, alors que pour les problèmes contractuels relatifs à la spécificité physique des actifs peuvent être traitée par des mécanismes concurrentiels si elle est détachable de la spécificité de site (cela dépend de la mobilité des investissements).

2.1.1 Les actifs physiques : spécificité de site et spécificité temporelle

L’épuration des eaux usées et le traitement des boues d’épuration nécessitent des investissements dans un ensemble d’actifs physiques, pour certains localisés et ancrés sur le sol (réseaux, STEP), pour d’autres mobiles et plus aisément redéployables comme le matériel de transport et d’épandage des boues ou les terres agricoles.

2.1.1.1 Réseaux de collecte, équipements d’épuration des eaux usées et de stockage des boues

La collecte des eaux usées domestiques nécessite des investissements dans des réseaux collectifs souterrains qui relient chaque habitation d’une ou plusieurs communes. Les réseaux sont des actifs durables, immobiles qui présentent des durées d’utilisation longues comprises entre 20 ans et 50 ans.

Ces réseaux sont raccordés à des STEP qui assurent l’épuration des eaux usées par traitement biologique avant que l’eau soit rejetée en rivière. Une STEP est constituée d’un ensemble de bassins qui réceptionnent les eaux usées : chaque bassin est dédié à un type de traitement de l’eau : primaire, secondaire, tertiaire, décantation. L’eau usée termine son parcours dans le décanteur dont la fonction est de séparer les boues de l’eau dépolluée par un processus mécanique de décantation.

Une STEP comprend également des équipements de stockage des boues produites. Le choix d’un équipement de stockage porte sur trois aspects. (1) Le type d’équipement de stockage : plusieurs types d’équipement sont possibles en fonction de la siccité (degré d’humidité) de la boue produite et des objectifs de réduction des nuisances olfactives et visuelles : du silo en béton couvert à la simple plate-forme de stockage. La réglementation porte sur l’étanchéité

des installations pour éviter des pollutions accidentelles des eaux mais n’impose rien en ce qui concerne les nuisances olfactives et visuelles ; (2) Le dimensionnement des équipements : une période de stockage plus ou moins longue est généralement nécessaire entre le moment où la boue est extraite du décanteur et le moment où elle subit son traitement ultime. L’épandage des boues est une activité saisonnière, réalisée généralement en fin d’été après la récolte des céréales. De ce point de vue, elle est beaucoup plus exigeante que les autres. Les périodes durant lesquelles les épandages sont possibles sont réduites – avant les semis ou après les récoltes – alors que l’accès à un incinérateur ou un centre d’enfouissement n’implique pas de contraintes temporelles particulières. Les collectivités et leurs exploitants doivent mettre en place « une capacité de stockage suffisante entre 6 et 10 mois selon les conditions locales »⁶² lorsque les boues produites sont destinées à être épandues (3) La localisation des installations : les communes sont libres de construire où elles le souhaitent leurs équipements de stockage. Le plus souvent, elles le font sur des terrains qu’elles possèdent généralement à proximité de la STEP. Mais, les communes peuvent aussi opter pour la construction de plates-formes de stockage sur des terrains privés appartenant aux agriculteurs dans l’objectif de faciliter et réduire les temps de transport au cours des chantiers d’épandage.

Une STEP comprend donc plusieurs équipements pas ou peu redéployables, localisés à proximité les uns des autres, fonctionnant en continu et dont la durée d’utilisation est longue, généralement supérieure à 20 ans.

2.1.1.2 Equipements de traitement et d’épandage des boues sur des terres agricoles

A leur sortie du décanteur, les boues peuvent subir différents types de traitement : hygiénisation, déshydradation. L’analyse de la composition des boues est réalisée par un matériel de laboratoire spécifique. Ces équipements ne sont généralement pas acquis par les producteurs de boues dans la mesure où les économies d’échelle réalisables sur le marché compensent les coûts de transaction. Les traitements d’hygiénisation des boues sont des investissements réalisés à la demande des agriculteurs pour des considérations de valorisation agronomique de la boue. En théorie, de tels investissements sont marqués par une spécificité dédiée qui nécessite que les contrats comportent des garanties contractuelles. La déshydratation des boues nécessite des équipements de centrifugation ou de séchage acquis dans l’objectif de diminuer les coûts de production du service : baisse des dépenses de transport et de stockage des boues produites. Il s’agit d’investissements physiques plus aisément redéployables car mobiles et pouvant être revendus.

Le matériel de transport et d’épandage des boues n’est pas non plus spécifique. En effet, ce matériel peut servir pour l’épandage de différentes catégories d’effluents notamment d’élevage : fumiers et lisiers. Il s’agit de tracteurs munis d’épandeur à lisier ou fumier soit de

camions-citernes munis de pompe extractrice de liquide. Rien n’empêche une entreprise privée d’acquérir ce type de matériel et de proposer ses services à plusieurs communes pour amortir ainsi plus rapidement le coût d’acquisition. Des économies d’échelle sont alors potentiellement réalisables par les communes en recourant à la prestation d’entreprises privées.

Enfin, les terres agricoles sur lesquelles les boues sont épandues possèdent différentes utilisations possibles et sont des actifs redéployables (Allen et Lueck, 2000). Pour un agriculteur, il existe plusieurs usages agricoles alternatifs d’une même terre (Masten, 1996). Pour les producteurs de boues, les plages temporelles d’utilisation possible des terres agricoles (qui conservent leur usage agricole initial) sont limitées au cours d’une année comme le montre le graphique n°10 ci-dessous. Les périodes d’épandage dépendent à la fois de considérations agricoles et de préservation de l’environnement⁶³ et se traduisent par le fait que l’épandage ne peut avoir lieu qu’à des stades végétatifs bien précis du couvert végétal implanté (inter-culture, avant les semis) et à des périodes où le risque de lessivage des éléments minéraux contenus dans les boues est minimale. Dans un objectif de protection de l’environnement, la réglementation⁶⁴ a cherché à réduire les épandages durant les périodes hivernales et les limiter lorsque les terres présentent un couvert végétal. L’hétérogénéité des systèmes de production agricole facilite alors la coordination dans le temps des transactions dans la mesure où un nombre plus important d’espèces végétales est susceptible d’être cultivé sur les parcelles appartenant au périmètre d’épandage.

Graphique n°10 : Limitations des périodes d’épandage en fonction des systèmes de culture

Mois / systèmes de culture Janv. Fév. Mars Avril Mai Juin Juillet Août Sept. Oct. Nov. Déc. Céréales d’hiver ou colza

Cultures de printemps Herbage

Epandage sans restriction

Epandage possible en fonction des possibilités d’accès aux parcelles, pâtures, fauches Épandage impossible : culture en place, prairies non accessibles, risques de lessivage Source : Plans d’épandage du Puy de dôme, enquêtes Cemagref 2004

63 D’après le décret du 8 décembre 1997, « les périodes d’épandage doivent être établies en cohérence avec

l’arrêté du 4 mars 1996 relatif aux programmes d’action à mettre en oeuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole ».

2.1.2 Des actifs humains spécifiques

Les technologies d’épuration des eaux usées et de traitement des boues incorporent des compétences spécifiques nécessaires au fonctionnement des équipements d’épuration et à la réalisation de l’opération d’épandage des boues sur les terres agricoles. Ces compétences possèdent un caractère spécifique lié aux connaissances acquises par le prestataire lors de la réalisation des opérations nécessaires à l’épuration des eaux usées. De nombreuses compétences acquises dans le fonctionnement d’une STEP ne sont pas redéployables comme la connaissance fine des réglages de la station qui dépendent des flux de pollution entrants et donc des caractéristiques de la commune : nombre d’habitants, qualité du réseau de collecte, activités des industries raccordées. En outre, les prestataires développent des compétences spécifiques liées au fait que l’organisation des opérations d’épandage des boues nécessite une coordination avec les activités agricoles et donc des connaissances fines relatives aux systèmes de production des agriculteurs, aux besoins en fertilisants des cultures : calcul des doses de boues à apporter, des dates d’apport. En revanche, les compétences nécessaires pour assurer d’autres tâches comme le stockage des boues ou de transport des boues apparaissent génériques.

2.1.3 Les implications contractuelles

Le service d’épandage implique des actifs qui présentent, pour la plupart d’entre eux, des caractéristiques physiques, géographiques, temporelles et humaines, qui les rendent spécifiques mais ont des implications contractuelles variables.

La spécificité humaine, la spécificité de site qui caractérise les actifs physiques localisés (réseaux, équipements d’épuration) ainsi que la spécificité temporelle associée à la nécessité de coordonner plusieurs opérations techniques, poussent de manière prépondérante au choix des contrats de long terme ou contrats administrés.

En revanche, la spécificité physique si elle est détachable de la spécificité de site et de la spécificité temporelle, par exemple pour des actifs mobiles comme le matériel de déshydratation des boues, de transport ou d’analyse, peut être traitée par des mécanismes concurrentiels.

Cependant, pour analyser l’efficacité des arrangements contractuels à encadrer la production du service, la connaissance des formes de spécificité des actifs ne suffit pas. Il faut également examiner la fréquence de réalisation des transactions et la nature des incertitudes entourant les transactions.

2.2 Fréquence des transactions et implications contractuelles

La fréquence de réalisation des transactions est d’abord marquée par le choix des technologies qui équipent les STEP. Examinons ici ce qui va déterminer la fréquence des différentes opérations techniques impliquées et quelles implications cela a sur le choix des arrangements contractuels.

La fréquence d’extraction des boues de la STEP est fonction des technologies d’épuration des eaux usées adoptées par les communes. Les technologies « simples » d’épuration des eaux usées correspondent à des systèmes de filtres ensablés et plantés de roseaux ou alors à des systèmes de lagunage. Ces systèmes équipent de nombreuses STEP de petite taille (généralement < à 2000 EH) notamment celles situées en zones rurales en raison de l’abondance d’espace disponible. Ces systèmes se caractérisent par une évacuation des boues