Démarrage/fin de programme

4.5.1 Escopo

Segundo o CEQ (1997), o Scoping (escopo) teve sua origem na legislação ambiental dos EUA, no ano 1978. O escopo foi criado com a intenção de identificar possíveis implicações advindas dos empreendimentos durante sua instalação, operação e fechamento. As reflexões e demais sugestões discutidas nesta etapa devem ser colocadas no EIA, focando-se, sobretudo, nos discernimentos das consultas e os tomadores de decisão (BOND; STEWART, 2002).

Glasson et al. (2005) estimam que o escopo direciona as questões relevantes que devem ser analisadas de forma aprofundada na realização do EIA. Face ao exposto, pode-se inferir que o escopo se baseia na discussão integral e participativa em temáticas de interesse socioambiental sem perder aspectos de utilidade para a tomada de decisão.

A OECD (1992) e Snell e Cowell (2006) acrescentam que o escopo é a etapa mais importante da AIA e, em certa medida, favorece sua eficiência, dado que seu enfoque interativo permite estabelecer responsabilidades compartilhadas entre órgãos de controle, empreendedor(es), financiador(es) e demais interessados. Aliás, o escopo estimula a participação pública, abrindo espaço ao intercâmbio de informação técnica e tácita encorajando aspectos socioeconômicos, áreas a sofrer intervenção, impactos, entre outros fatores, que permitam prever conflitos decorrentes dos projetos (WOOD, 2003).

O objetivo principal do escopo, de acordo com Lawrence (2003), é fornecer amplamente um detalhamento prévio dos atributos que compõem o projeto e a informação mínima que deve ter o EIA sobre o estado do ambiente, localização do empreendimento, etapas do projeto, serviços do projeto, requerimentos do projeto, uso do solo, atividades a desenvolver, emissões, entre outros aspectos. Segundo Snell e Cowell (2006), o escopo determina para as atividades virtualmente prejudiciais ou que impliquem ameaças, assumir um planejamento possível e descritivo que explique como o projeto irá mitigar e compensar aqueles impactos que se produziram durante cada uma das fases de seu ciclo de vida, incluindo as fases de abandono e fechamento.

Morrison-Saunders e Arts (2004) asseguram que definir o escopo nos planos do projeto é crucial para determinar cuidadosamente os objetivos, funções e demais questões relevantes para a elaboração do EIA e o acompanhamento dos projetos. Ainda que os autores manifestem que além de identificar os riscos e entraves que se possam apresentar ao longo das atividades dos empreendimentos, o escopo também permite estimar benefícios e incentivos dos projetos, por exemplo, compensações, programas de apoio, concessões, entre outros atributos. Além disso, os autores sugerem que a interface e acompanhamento dos órgãos responsáveis durante o início e finalização do plano do projeto (ver Figura 2) são indispensáveis, pois esta dinâmica estimula que o ato decisório e os procedimentos de aprovação de licenças tornem-se mais confiáveis e transparentes; aliás, permite planos de gestão mais interativos.

Não obstante, Sadler (1996) advertiu há mais de duas décadas que a abordagem do escopo em nível internacional é variável e frágil, dado que nem todos os países têm uma fase formal operante para esta etapa. Apesar disso, hoje em dia, esta apreciação ainda se mantém, pois Sánchez (2013) encontrou que órgãos ambientais ignoram aspectos relevantes inerentes a esta etapa (e.g. consulta pública, acompanhamento, atendimento de dúvidas, etc.). Ademais, Toro et al. (2010) acrescentam que há uma persistência por parte das autoridades ambientais no uso anacrônico de métodos de análises para prever impactos, ignorando ajustes e orientações interativas que podem ser planejadas durante a fase do escopo e ser utilizadas antes e depois da execução dos projetos.

Sánchez (2013) define que o escopo é geralmente concluído com a formalização dos Termos de referência (TRs), e é aqui onde se expõem todos os direcionamentos necessários para que o estudo ambiental seja elaborado. Todavia, Fonseca (2015) argumenta que no Brasil, esses requisitos acostumam ser genéricos e pré-determinados (os formulários dos TRs podem estar disponíveis para download nos websites dos órgãos ambientais). Ainda que para empreendimentos de grande porte, o autor assegura que os TRs podem ser mais exigentes. Por outro lado, Sánchez (2013) menciona que no Brasil são poucos os estados que têm adotado uma elaboração detalhada dos TRs. Entretanto, Snell e Cowell (2006) e Duarte et al. (2017) definem que o escopo e os TRs, apesar de subsidiarem a eficiência da AIA e contribuírem à tomada de decisão, são ferramentas abordadas com pouca clareza e sua importância na prática se mantém em fundamentos teóricos.

Figura 2. Plano de trabalho para preparação do EIA

Fonte: Traduzido para português pelo autor a partir de Morrison- Saunders e Arts (2004).

4.5.2 Termos de Referência (TRs)

Os Termos de Referência também são conhecidos na literatura como “Instruções Técnicas”. No Brasil e em países como Canadá, EUA e Colômbia os TRs são preparados pelas autoridades ambientais (WORLD BANK, 1994; MPF, 2004; SÁNCHEZ, 2013; ANLA, sl). Em outros países, como Tailândia e em determinados estados membros da União Europeia, os TRs são preparados pelo empreendedor (PÖLÖNEN, 2006). Um caso particular se apresenta no Chile

AIA e seguimento do Processo

E

s

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o

p

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Programa final de seguimento

- Determinação de objetivos - Determinação de questões

- Determinação de métodos e técnicas - Determinação de regras e tarefas

Seguimento do estudo da AIA

- Monitoramento, etc. - Relatórios e comunicação - Avaliação de recomendações - Manejo de atividades AIA e plano de trabalho do

projeto

Preparação do EIA + Plano de projeto

- Linha ba’se de monitoramento

- Predição dos impactos mais significativos - Mitigação e medidas de compensação - Incertezas e vazios no conhecimento.

Revisão e consulta pública

- Questões concernentes ao debate público

Decisão ciente

- Motivações para a tomada de decisão

- Requerimentos para a construção e operação do projeto (Incluindo planos de mitigação e compensação).

Monitoramento e reporte dos requerimentos

Projeção e implementação

- Novas Percepções

- Estimular a elaboração de pesquisas - Intervenção de empreendedores - Informação do monitoramento permitido, Sistema de planejamento ambiental e ações de planejamento.

porque, segundo Muñoz (2008), os TRs deixaram de aplicar-se, entretanto, Tiffer et al. (2015) indicam que a legislação ambiental não é muito clara sobre sua operabilidade na prática.

Apesar da exigência dos TRs pelos entes de controle ambiental de vários países, é evidente que cada país é autônomo para sugeri-los, como também se evidencia que não existem formatos padrão para sua elaboração. Contudo, existem esforços de governos e agências de desenvolvimento que têm elaborado guias exclusivas para preparar TRs (e.g. WORLD BANK, 1994, 1997; UNEP, 2002; TCU 2004). Dougherty et al. (1995) e Espinoza (2001) consideram que os TRs têm a finalidade de coordenar os pontos chaves que os empreendedores requerem para favorecer a viabilidade de seus projetos (Quadro 12). Além disso, os TRs indicam o conjunto de atividades essencialmente preventivas que os EIAs devem inserir para antecipar a materialização de possíveis conflitos, em vista de que o projeto proposto seja aceito.

Quadro 12. Finalidade e requerimentos nos TRs Finalidade dos Termos de referência, Espinoza (2001)

 Abranger todas as atividades e elementos previstos do projeto nas etapas de design, instalação, operação e abandono.

 Abranger toda área de influência definida em função dos impactos ambientais de caráter significativo

 Aferir adequadamente a situação anterior e posterior à execução da atividade empreendida

 Selecionar as técnicas e métodos ajustados à obtenção dos antecedentes requeridos, as variáveis em estudo, o nível de precisão necessário, o tempo, os custos e equipamento técnico.

 Uma regra básica na seleção de um método é utilizar aquele que demande menor custo e tempo, seja simples e que satisfaça as necessidades do estudo.

 Justificar e validar os dados e fontes de informação que sejam disponíveis e que se utilizam na análise ambiental correspondente

Contribuições dos TRs exigidos pelos entes ambientais, Dougherty et al. (1995)

● Se há diferentes propostas devem ser todas consideradas e deve-se optar pelas menos prejudiciais ao ambiente.

● Definir os principais efeitos ambientais do projeto proposto, tanto na área do projeto e na área circundante, e a escala de tempo dos impactos.

● O tamanho e extensão dos impactos devem ser baseados no possível, com dados quantitativos e menos apreciações qualitativas. Em alguns casos, pode ser necessário destacar (e.g. enchentes, assentamentos humanos, entre outros fatores) quando um problema em particular é motivo de preocupação. Na maioria dos casos, é preferível para não mencionar qualquer assunto específico e fazer com que o consultor seja responsável pela revisão completa de todos os tópicos.

● Determinar aqueles grupos que se possam beneficiar e os que podem ser prejudicados pela intervenção do projeto. ● Determinar os impactos direcionados a quaisquer espécies raras de plantas ou animais na área.

● Determinar os impactos na saúde humana.

● Ilustrar os aspectos do projeto de controle e gestão para determinar sua eficiência.

● Avançar na necessidade de prosseguir na coleta de dados de base ou de outros estudos de especialistas. ● Definir a política atual, a situação institucional, legislativa e necessidades posteriores.

● Determinar as medidas de mitigação necessárias e como elas devem ser incorporadas no projeto.

● Exigir as atividades de monitoramento e avaliação necessários para assegurar que medidas de mitigação sejam implantadas e os futuros problemas sejam evitados.

Em síntese, nos países praticantes da AIA, os TRs são contemplados como um conjunto de orientações que definem os conteúdos político-técnicos a serem introduzidos nos EIAs, resultado das informações e conclusões obtidas durante a análise preliminar das propostas (WORLD BANK, 1997; ELAW, 2010), e, geralmente, são elaborados pelos órgãos de controle. Canter (1999) sugere que os TRs, em determinadas circunstâncias, devem comtemplar uma postura flexível, pois exigências complexas podem virar projetos inviáveis, alterar sua localização ou cancelá-los, e em decorrência trazer prejuízos para comunidades, financiadores e o desenvolvimento regional. Nesse contexto, Sadler (1996) recomenda programar com detalhe as temáticas a serem exigidas na medida em que avançam as preparações dos TRs, e, desse modo, antecipar que se exijam sugestões difíceis de cumprir, ou deixar de lado apreciações relevantes.