Définition

Um elemento essencial na gestão de qualquer organização com foco em resultados é o uso de indicadores de desempenho institucional no processo de tomada de decisão (BRASIL, 2005).

Os indicadores têm-se mostrado essenciais ao planejamento, ao desdobramento de ações, ao controle de processos e projetos e ao monitoramento dos resultados. Em última instância, evidenciam o desempenho da organização. São essenciais ao planejamento porque possibilitam evidenciar os resultados almejados, o estabelecimento de metas quantificadas e o seu desdobramento, nos diversos níveis, em ações vinculadas aos resultados definidos. Essenciais ao controle porque os resultados representados, por meio dos indicadores, geram as informações fundamentais para a análise crítica do desempenho, para as tomadas de decisões e para o replanejamento (BRASIL, 2005).

A Figura 13 ilustra o processo de medição do desempenho organizacional que permite que uma Organização corrija a direção atual em que se encontra para a direção desejada.

Os indicadores são ferramentas básicas para o gerenciamento do Sistema de Medição de Desempenho Organizacional (SMDO), e as informações que eles fornecem são essenciais para o processo de tomada de decisão. De outro modo, são formas de representação quantificáveis das características de produtos e processos. São utilizados também pela organização para controlar ou melhorar a qualidade e o desempenho dos seus produtos, serviços e processos ao longo do tempo (BRASIL, 2005).

Um indicador de desempenho é um número, percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas (BRASIL, 2011a).

Figura 13: Modelo de gerenciamento do sistema de medição de desempenho organizacional

Fonte: Sink e Tuttle (1993) apud Brasil (2005)

Deve-se ressaltar que os indicadores de desempenho podem fornecer uma visão útil acerca do desempenho que se deseja medir, mas são aproximações do que realmente está ocorrendo, necessitando, sempre, de interpretação no contexto em que estão inseridos (BRASIL, 2011a).

A Figura 14 mostra o processo de agregação de informações desde a extração dos dados originais, perpassando pela análise dos dados até a construção dos indicadores e evidenciação do índice. Dessa forma, um indicador é capaz de sintetizar dados disponíveis e mensurá-lo na forma de um índice.

Fonte: Brasil (2010a)

Ressalta-se que um conjunto de dados isolado mostrando os resultados alcançados por uma instituição não diz nada a respeito de seu desempenho, a menos que seja confrontado com metas ou padrões preestabelecidos, outras organizações do mesmo ramo de atividade, ou realizada uma comparação com os resultados alcançados em períodos anteriores, obtendo-se assim uma série histórica para análise (BRASIL, 2011a). Conclui-se assim que as informações sobre desempenho são essencialmente comparativas.

Quanto à importância dos indicadores no setor público, Grateron (1999: 3) afirma que:

[...] a medição permanente da coerência entre as metas e objetivos da administração dos recursos, no que diz respeito ao beneficio social, através da utilização de parâmetros e indicadores de gestão apropriados, e uma preocupação comum aos gestores públicos contemporâneos.

Antes de aprofundar o estudo sobre os tipos de indicadores de desempenho no setor público, faz-se necessário um esclarecimento quanto às taxonomias utilizadas para classificar os indicadores, conforme exposto no Quadro 20 .

Quadro 20: Taxonomias de indicadores de desempenho

Taxonomia Tipos Descrição

Área Temática Saúde, educação, mercado de trabalho, demográficos, habitacionais, segurança pública, pobreza.

Complexidade

Analíticos Retratam dimensões sociais específicas Sintéticos ou

índices

Sintetizam diferentes conceitos da realidade empírica. Derivam de operações realizadas com indicadores analíticos e tendem a retratar o

comportamento médio das dimensões consideradas.

Objetividade

Objetivos Referem-se a eventos concretos da realidade social, são indicadores em geral quantitativos, construídos a partir de estatísticas públicas ou registros

administrativos.

Subjetivos São indicadores qualitativos utilizados para captar percepções, sensações ou opiniões, utilizam técnicas do tipo pesquisas de opinião, grupos focais

ou grupos de discussão.

Após evidenciar as taxonomias utilizadas nas áreas de pesquisas sobre os indicadores, será realizada uma análise sobre as categorias de indicadores de desempenho utilizadas na administração pública.

Existem duas nomenclaturas utilizadas nos manuais técnicos e normativos da administração pública federal: indicadores de gestão (indicadores institucionais) e indicadores de programas finalísticos.

Segundo a Portaria 123/2011 do TCU o gestor deverá apresentar os indicadores institucionais desenvolvidos pela Unidade Jurisdicionada (UJ) para medir os produtos, serviços e resultados alcançados pela gestão no exercício. Esses indicadores deverão vir acompanhados de explanação sucinta sobre as suas fórmulas de cálculo, considerando a sua utilidade e mensurabilidade.

Quanto aos indicadores de programas, conforme se viu na Seção 2.4 o orçamento- programa possui como premissas a avaliação dos programas quanto à eficácia, eficiência e efetividade. A Figura 15 ilustra como os indicadores estão inseridos no modelo lógico do programa.

Figura 15: Referências básicas do programa

Fonte: Brasil (2010a)

Conforme se observa na Figura 15, um programa surge como uma reposta a uma demanda da sociedade a partir de um problema identificado. Para tanto deverá ter um objetivo bem definido e um público-alvo bem definido para que o seu desenho (forma de implementação, condicionantes dos beneficiários, fontes de recursos que financiam o programa etc.) consiga atingir os resultados esperados.

No âmbito da Administração Pública Federal a SPI, responsável pela qualidade do ciclo de planejamento das políticas públicas, utiliza a metodologia do Modelo Lógico de

Programas, que permite estabelecer a correlação entre o objetivo a ser alcançado e o problema que deu causa a esse objetivo, as correlações entre as ações a serem empreendidas e as causas do problema-alvo, bem como outras informações essenciais às boas práticas de elaboração de Programas (BRASIL, 2010a).

Na falta da aplicação da metodologia do Modelo Lógico, algumas perguntas facilitam e orientam a análise das referências básicas de um Programa já existente, referências essas já representadas na Figura 15. As perguntas estão expostas no Quadro 21.

Quadro 21: Perguntas básicas que orientam a análise das referências básicas de um Programa Perguntas

1 O Problema está bem delimitado?

2 O Objetivo do Programa está bem definido? 3 O Público-alvo está bem delimitado?

4 Dado que o Programa do PPA atua em um problema ou demanda existente na sociedade, o resultado alcançado pelo conjunto de ações atualmente implementadas é suficiente para atingir o objetivo previsto?

Fonte: Brasil (2010a)

Para responder à pergunta de número quatro do Quadro 6 é essencial que exista um sistema de medição de resultados. Este sistema atualmente é constituído pelos indicadores dos programas. Uma boa escolha de indicadores tem relação direta com o desenho do Programa. Neste sentido, é pré-requisito para a escolha dos indicadores uma avaliação de adequação do objetivo do Programa, bem como de consistência desse objetivo com a capacidade de intervenção, materializada nas ações que o compõem (BRASIL, 2010a).

Diante do exposto, os indicadores de programa finalísticos medem os efeitos ou benefícios no público alvo decorrentes dos produtos e serviços entregues pelas ações empreendidas pelo Programa expressando a resultante dos projetos e atividades implementadas pelo Programa. Assim, à luz do objetivo proposto, os indicadores de programas finalísticos são os principais instrumentos para verificar se os resultados do Programa foram satisfatórios ou insatisfatórios, daí a necessidade de uma boa definição do que se pretende entregar (ações) e alcançar (objetivo) (BRASIL, 2010a).

Um indicador de programa é uma abstração que expressa uma dada realidade, mas não é a única; sempre que possível o gestor de uma política pública deve buscar outras formas de medição (pesquisas amostrais, contratação de avaliações externas, auditorias etc.) dos efeitos esperados no público-alvo do Programa (BRASIL, 2010a).

A Figura 16 ilustra exemplos de indicadores de desempenho da gestão, na visão do Guia Metodológico, dentro de um programa que tem como problema a alta incidência de doenças sexualmente transmissíveis em determinado público-alvo.

A Figura 17 mostra a relação, na visão do TCU, entre as dimensões do desempenho (eficácia, eficiência, efetividade e economicidade) e os insumos, processos, produtos e resultados.

Figura 16: Diagrama Insumo-Impacto

Fonte: Brasil (2010a)

Figura 17: Diagrama de insumo-produto e as principais dimensões de desempenho

Fonte: Brasil (2011a)

Observa-se assim que os indicadores de programas, conforme exposto no Guia Metodológico, devem considerar além dos resultados, os impactos da ação pública. Observa- se também que apesar da nomenclatura distinta entre ―indicadores de desempenho da gestão (institucionais)‖ e ―indicadores de programas finalísticos‖ na essência ambos possuem conceitos próximos, inclusive quanto às propriedades conforme será evidenciado a seguir.

Apesar de não estar explícito, depreende-se que os indicadores de gestão (institucionais) podem ser utilizados para aferir resultados da área meio (programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais) que conceitualmente estão fora do escopo inicialmente proposto pelo Guia Metodológico aos programas finalísticos.

Fazendo uma relação entre o ciclo do PPA composta pela etapa de implementação, monitoramento, avaliação e revisão com os tipos de indicadores, o Guia Metodológico divide os indicadores de programas em duas categorias. Os indicadores de gestão do fluxo de

implementação de programas e os indicadores de avaliação de desempenho, os quais estão ilustrados na Figura 18.

Figura 18: Dimensões do desempenho na implementação e na avaliação de programas

Fonte: BRASIL (2010a)

Observa-se as duas dimensões composta pelos indicadores de gestão do fluxo de implementação dos programas e de avaliação de desempenho se relacionam com o público- alvo e com os objetivos do programa.