2009
1. Les crédits consacrés aux 14 pays prioritaires de la coopération française ont diminué de 2005 à 2009
Le CICID de juin 2009 avait défini la priorité géographique de la coopération française à travers une liste de 14 pays pauvres prioritaires, 14 pays d’Afrique subsaharienne : le Bénin, le Burkina Faso, les Comores, le Ghana, la Guinée Conakry, Madagascar, le Mali, la Mauritanie, le Niger, la République Démocratique du Congo, la République Centrafricaine, le Sénégal, le Tchad, le Togo.
16 L’effort budgétaire est ici défini comme la somme du coût Etat des prêts, des subventions, et des montants des contrats de désendettement et de développement (C2D) octroyés à titre bilatéral ; relatifs aux programmes 209, 110 et 853.
17 Chine, Indonésie, Inde, Pakistan et Thaïlande, Brésil
Vos rapporteurs ont été surpris de constater que, dans les faits, les crédits avaient baissé depuis 2004 dans ces pays plus qu’ailleurs, constat qui justifie pleinement les mesures visant à concentrer notre effort sur ces pays.
Si on considère l’aide bilatérale sous forme de subventions issues des programmes 209 et 110, celle-ci passe de 219 millions en 2005 à 158 millions en 2009.
Évolution de l’aide bilatérale française consacrée aux 14 pays pauvres prioritaires et octroyée sous formes de subventions sur la période 2005-200918
2005 2006 2007 2008 2009
Subventions projets 161 176 145 71 112
FSP 29 23 31 25 9
Aide budgétaire globale 29 57 24 10 37
TOTAL 14 pays pauvres prioritaires 219 256 200 106 158
En % du total des subventions 49% 48% 39% 32% 52%
Pour rappel : total subventions 443 538 519 331 306
Source : MAEE
Si l’on considère l’aide bilatérale nette déclarée à l’OCDE destinée à ces pays : elle passe de 1 490 millions d’euros en 2004 à 708 millions d’euros en 2008. L’évolution est cependant moins défavorable si on considère l’aide programmable qui évolue favorablement.
Évolution de l’aide bilatérale consacrée aux 14 pays pauvres prioritaires sur la période 2004-2008
2004 2005 2006 2007 2008
Aide bilatérale nette 1 490 697 814 787 708
Aide bilatérale programmable 19 334 375 289 313 418
Source : MAEE
18 Subventions projets de l’AFD, fonds de solidarité prioritaires (instrument d'aide-projet du MAEE) et aides budgétaires globales. Les montants sont exprimés en engagements, en millions d’euros et couvrent les programmes 209 et 110. Les montants octroyés sous forme de C2D (contrats de désendettement et développement) ne sont pas pris en compte dans les subventions.
Les montants FSP n’incluent pas les engagements de FSP mobilisateurs dont bénéficient en partie certains des 14 pays pauvres prioritaires ; ces montants sont respectivement de 40 ; 62 ; 48 ; 33 et 9 millions d’euros en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009.
19 L’aide bilatérale programmable sur dons est définie par exclusion des éléments d’aide imprévisibles par nature, c'est-à-dire qui n’entraînent aucun flux transfrontalier, qui n’entrent pas dans les accords de coopération entre les gouvernements et qui ne sont pas programmables par le donneur. L’aide non programmable comprend les remises de dettes et autres opérations sur la dette, les dépenses consacrées à la recherche au développement, le coût imputé des étudiants, l’aide humanitaire, l’aide alimentaire, l’aide aux réfugiés dans les pays donneurs, les frais administratifs, l’aide allouée par les collectivités locales, et le soutien (de caractère général) aux ONG. L’aide bilatérale sur dons programmables comprend, outre les subventions, la coopération technique (assistance technique, établissements culturels, langue et culture française, échanges scientifiques et universitaires, dépenses de l'AEFE), les dépenses d'autres ministères (MIIINDS, Outre Mer, Défense, …) ; les C2D.
Si on regarde l’évolution des dons programmables, notion qui sans doute se rapproche le plus des sommes effectivement disponibles pour financer des projets de développement dans ces pays, on constate également, sur les cinq dernières années disponibles, une diminution.
Évolution des dons programmables consacrés aux 14 pays pauvres prioritaires sur la période 2004-200820
2004 2005 2006 2007 2008 I. Dons bilatéraux 1 600 790 920 857 722 II. Remises de dettes 941 47 126 181 122 III. Dépenses consacrées à la recherche au
développement
67 67 234 123 37 IV. Coût imputé des étudiants 116 122 150 150 108
V. Aide humanitaire 2 2 3 6 3
VI. Aide alimentaire 5 12 11 14 19
VII. Aide aux réfugiés dans les pays donneurs 27 70 1 0 1 TOTAL Dons programmables bilatéraux
I – (II + III + IV + V + VI+ VII)
442 470 395 383 432
Source : MAEE
L’AFD a consacré ainsi 39 % de ses engagements à l’Afrique subsaharienne mais que 10 % de ses engagements aux pays pauvres prioritaires contre 16 % dans les pays émergents21.
Engagements de l’AFD réalisés en 2009 dans les 14 pays pauvres prioritaires Total
engagement % Coût Etat
des prêts % Effort
financier total %
Afrique 1 671 39 254 53 478 57
dont pays pauvres 415 10 55 11 235 28
Pays émergents
mandat BPM 704 16 76 16 77 9
Total 4 329 476 835 100
Source : DPT 2011
Cette situation s’explique, d’une part, par le fait que l’AFD intervient majoritairement sous forme de prêts. Quand on regarde en termes d’effort financier total, les 14 pays pauvres représentent 28 % de l’effort budgétaire, alors que les émergents ne représentent plus que 9 %. Cette situation s’explique, d’autre part, par le fait que, sous forme de prêt, l’AFD intervient plus massivement dans la zone Afrique subsaharienne, dans des pays qui ne
20 Les données tirées des déclarations d’APD française au CAD de l’OCDE sont exprimées en décaissement, et en millions d’euros.
21 Liste des pays émergents où l’AFD est autorisée à opérer avec un mandat de préservation des biens publics mondiaux (BPM), définie par le CICID de 2006 : Chine, Thaïlande, Inde, Indonésie, Pakistan, Brésil
sont pas sur la liste des pays prioritaires, comme l’Afrique du Sud ou le Kenya.
La commission constate que notre aide, quel que soit l’agrégat retenu, diminue dans ces pays prioritaires. Elle en déduit que la décision de 2009 de se fixer un objectif quantitatif est nécessaire pour orienter les décisions d’attribution des subventions et l’action de nos opérateurs.
Elle observe en revanche que l’objectif retenu par le CICID de juin 2009 de 50 % des subventions consacrées aux OMD, hors interventions en sortie de crise et dépenses non ventilées consacrées aux 14 pays, se fondait sur un agrégat trop limité qui ne représente pour ces pays, en 2008, que 12 % des dons bilatéraux, 20 % des dons programmables.
Subventions consacrées aux OMD, hors interventions en sortie de crise et dépenses non ventilées, octroyées aux 14 pays pauvres prioritaires 22
2005 2006 2007 2008 2009 Subventions projets (OMD) 161 176 145 71 112
FSP (OMD) a 17 10 23 14 9
TOTAL 178 186 168 85 121
Source : MAEE
Le choix de cet agrégat permet d’atteindre facilement l’objectif des 50 % et d’afficher que 76 % des subventions consacrées aux OMD, hors interventions en sortie de crise et dépenses non ventilées, sont consacrées aux 14 pays pauvres prioritaires.
Le choix du document-cadre de fixer un objectif au regard de l’ensemble des subventions paraît de ce fait plus pertinent.
Tout dépendra cependant de la définition des subventions retenue. Si on s’en tient aux subventions projets de l’AFD, du fonds de solidarité prioritaire et des aides budgétaires globales des programmes 209 et 110 sans les montants octroyés sous forme de C2D (contrats de désendettement et développement) et les engagements de FSP mobilisateurs, l’objectif, comme l’illustre le tableau ci-dessous est déjà atteint en 2009.
Évolution des subventions consacrées aux 14 pays pauvres prioritaires
2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL 14 pays pauvres prioritaires 219 256 200 106 158 En % du total des subventions 49 % 48 % 39 % 32 % 52 %
Source : MAEE
Le dernier tableau montre que la concentration n’est pas incompatible avec la baisse des moyens si l’enveloppe générale de dons
22 Subventions projets AFD hors pays en crise, et fonds de solidarité prioritaire (FSP) hors secteur gouvernance et action culturelle. Les montants sont exprimés en engagements et en millions d’euros.
baisse encore plus. C’est pourquoi le document-cadre avait introduit la notion de montant-plancher de moyens budgétaires consacrés à l’aide bilatérale qui mériterait d’être suivi.
2. Les crédits consacrés aux PMA ont diminué de 2005 à 2009 Notre pays s’est engagé en faveur des Pays les moins avancés (PMA) à leur consacrer 0,15 % du RNB lors de l’adoption du Programme d’action 2001-2010 des Nations unies sur les PMA en 2001. Le CICID du 18 mai 2005 avait acté l’atteinte de cet objectif d’ici 2012.
Or l’aide publique en direction des PMA s’élevait à 0,11 % du RNB en 2007 et 2008.
En 2008, la France consacre 28 % de son APD totale aux PMA représentant 0,11 % du RNB français et 17 % de son APD bilatérale.
en millions d’euros APD bilatérale
2007 APD bilatérale 2008
APD bilatérale
2009 PMA (pays les moins avancés) 1 034,24 905,08 791,06
PFR (pays à faible revenu) 701,86 238,04 1 055,04 PRITI (pays à revenu intermédiaire
– tranche inférieure 1 395,79 1 445,95 1 306,47 PRITS (pays à revenu intermédiaire
– tranche supérieure) 671,30 914,35 736,98
Aide non ventilée 768,63 971,90 1 150,89
Total 4 571,83 4 475,33 5 040,45
Source : MINEFI
Cette aide est acheminée pour 41 % par le canal bilatéral de l’aide française (905 millions d’euros), pour 31 % par le canal européen (681 millions d’euros) et 29 % par le canal multilatéral (635 millions d’euros).
La France entend jouer un rôle important dans les positions qui seront adoptées lors de la quatrième conférence intergouvernementale sur les PMA qui se tiendra à Istanbul du 30 mai au 4 juin 2011.
Cette conférence sera notamment l’occasion de faire un bilan de la mise en œuvre du programme d’action mondiale 2001-2010 pour les PMA, qui avait été défini lors de la précédente conférence, et formuler de nouvelles recommandations.
Part des PMA dans l'aide bilatérale nette
17%
41%
14% 16%
23%
20%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Source : OCDE
C. LA FRANCE CONTINUE À PESER POUR QU’UNE PART CROISSANTE