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2.1. A execução dos actos legislativos da UE

2.1.1. Como se viu atrás (§ 1.º, 3.2.), a competência para executar a legislação aprovada ao nível da UE cabe, em geral, aos Estados-Membros. De acordo com os princípios fundamentais aplicáveis, estes dispõem de um poder geral de execução do direito da UE, tanto através de actos individuais e concretos como através de normas gerais e abstractas. É o que resulta nomeadamente do artigo 10º, primeiro parágrafo, do TCE, nos termos do qual “os Estados-Membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade” (ênfase acrescentada). São, de facto, os Estados-Membros que aprovam a maior parte das normas executivas necessárias à boa aplicação da legislação europeia.

Sob este prisma, existe uma considerável semelhança entre o sistema da UE e aqueles sistemas federais como os da Alemanha ou da Áustria, em que a competência para a execução do direito federal cabe, em regra, aos Estados federados. Aqui, tal competência só pode ser exercida a nível federal quando uma lei o previr e, neste caso, através de procedimentos que associem os Estados federados ao exercício dessa competência pelas instâncias federais.

O poder genérico dos Estados-Membros de executar a legislação europeia através da emissão de normas gerais cessa, porém, quando a boa execução de tal legislação exija que as normas executivas necessárias sejam adoptadas ao nível da própria UE e não ao nível de cada Estado-Membro. Mais concretamente, à luz dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, configuram-se casos em que se torna indispensável a adopção, pela própria União, de normas executivas. Isto para garantir a aplicação uniforme da legislação contendo as bases de uma política comum e evitar distorções de concorrência ou discriminações entre nacionais dos Estados- Membros.

execução dos actos juridicamente vinculativos da União, [os Estados-Membros] conferirão competências de execução à Comissão ou, em casos específicos devidamente fundamentados e nos casos previstos nos artigos 24.º e 26.º do Tratado da União Europeia, ao Conselho”

2.1.2. Ao nível da UE, há, portanto, que distinguir entre os actos que têm directamente a sua base nos próprios Tratados e os actos de execução daqueles. Tal como o declarou o TJ especificamente para o âmbito do TCE, “tanto o sistema normativo do Tratado, reflectido nomeadamente no artigo 211.º, último travessão, como a prática constante das instituições comunitárias estabelecem, em conformidade com as concepções jurídicas prevalecentes em todos os Estados-Membros, uma distinção entre as medidas fundadas directamente no próprio Tratado e o direito derivado destinado a assegurar a sua execução” (acórdão de 17-12-1970, Köster, 25/70).

Por força desta distinção, os actos jurídicos que implementam directamente os Tratados devem conter os “elementos essenciais da matéria a regular”, ou seja, as regras destinadas a traduzir as orientações fundamentais da política a que se referem. É isto confere a tais regras natureza legislativa. Por sua vez, para poderem ser consideradas de

natureza executiva, as regras em causa têm que limitar-se a tornar exequíveis os

preceitos legislativos em que se baseiam, sem afectar, contrariando ou desnaturando, os “elementos essenciais” ou as “orientações fundamentais” destes, na acepção indicada. Noutra perspectiva, um acto normativo deixa de poder ser qualificado como executivo quando modifica o alcance das obrigações impostas aos Estados-Membros pelo acto legislativo em que se baseia (acórdão de 18-6-1996, Parlamento/Conselho, C-303/94, n.º 33).

Ainda segundo o TJ, o conceito de execução deve ser entendido em sentido amplo. Os limites do poder executivo devem ser apreciados nomeadamente em função dos objectivos gerais da legislação em causa. Uma vez que o TCE emprega o termo “execução” sem o restringir através de nenhuma especificação adicional, esse termo não pode ser interpretado como excluindo os actos individuais. Com efeito, há casos em que, para aplicar uma norma legislativa comunitária, basta um acto administrativo individual e concreto, sendo desnecessária a intermediação de normas executivas (acórdão Köster, cit., n.º 6, e acórdãos de 24-10-1989, Comissão/Conselho, 16/88, n.º 11, e de 27-10-1992, Alemanha/Comissão, C-240/90).

2.1.3. A distinção entre normas legislativas e normas executivas é extensiva ao III Pilar da UE. No II Pilar, está excluída, em princípio, a adopção de normas legislativas e, por conseguinte, também a adopção de normas executivas naquela acepção. Isto porque a PESC não é, em regra, definida ou executada através de actos de natureza normativa, mas através de actos políticos sem tal natureza.

Os procedimentos de aprovação de normas executivas no âmbito do I Pilar distinguem-se substancialmente dos procedimentos homólogos do III Pilar da UE. Mais uma vez, a distinção radica, em última análise, na lógica da integração supranacional que prevalece no I Pilar e na de cooperação intergovernamental que prevalece no III. É isto que explica, de facto, que no primeiro caso, a Comissão Europeia desempenhe um papel de grande relevo como autora da maior parte das normas executivas comunitárias, ao passo que, no âmbito do Título VI do TUE, é o próprio Conselho que adopta, em princípio, as normas executivas nas hipóteses neles previstas (ver infra, 2.5.).

2.1.4. O Tratado de Lisboa vem autonomizar, face aos actos executivos de carácter normativo, a categoria específica dos actos delegados, ou seja, aqueles “actos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do acto legislativo” (artigo 290.º, n.º 1, do TFUE).

Os actos delegados distinguir-se-ão dos restantes actos não legislativos de alcance geral, na medida em que não se destinam a tornar exequíveis ou aplicáveis as disposições essenciais dos actos legislativos de base, mas apenas a completar ou alterar certos elementos não essenciais destes últimos – aos quais fica sempre reservada a determinação dos seus “elementos essenciais”. Tais elementos “não podem, portanto, ser objecto de delegação de poderes” (artigo 290.º, n.º 1, segundo parágrafo, segunda parte). Por força da primeira parte da mesma disposição, “os actos legislativos delimitam explicitamente os objectivos, o conteúdo, o âmbito de aplicação e o período de vigência da delegação de poderes”.

2.2. A competência executiva da Comunidade Europeia

2.2.1. A competência para a adopção de actos executivos comunitários vem prevista nos artigos 202º, terceiro travessão, e 211.º, quarto travessão, do TCE. Deles resulta que a titularidade do poder executivo comunitário cabe ao Conselho, mas o seu

termos do qual “o Conselho atribui à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das normas que estabelece”, conjugado com aquele que dispõe que “o Conselho pode igualmente reservar-se, em casos específicos, o direito de exercer directamente competências de execução” (artigo 202.º, terceiro travessão, primeira e terceira frase, ênfase acrescentada).

Até as disposições constantes do terceiro travessão terem sido introduzidas no artigo 202.º do TCE pelo Acto Único Europeu, o Conselho, para além de uma competência normativa de natureza legislativa, dispunha da faculdade alternativa de, quando fosse o caso, adoptar ele próprio as normas de execução dos seus actos legislativos, ou de delegar o exercício dessa competência na Comissão. Para isso apontava o artigo 211.º, quarto travessão (“a Comissão exerce a competência que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas”, ênfase acrescentada), único preceito a reger então a questão.

No entanto, desde a sua introdução no artigo 202.º, terceiro travessão, pelo Acto Único Europeu, as duas disposições citadas têm sido interpretadas no sentido de que o Conselho, a fim de se concentrar nas suas tarefas legislativas, só excepcionalmente pode decidir reservar-se o exercício directo das “competências de execução das normas que estabelece”, devendo fundamentar tal decisão de forma circunstanciada. Mais concretamente, o Conselho “está obrigado a justificar devidamente” a reserva de execução em função da natureza do acto de base (por último, acórdão de 18-1-2005, Comissão/Conselho, C-257/01, n.º 51).

Por conseguinte, o Conselho está, em princípio, obrigado a delegar na Comissão o exercício das competências de execução de que é titular. Ao fazê-lo, em conformidade com as disposições citadas, a Comissão fica autorizada a adoptar todas as medidas de execução necessárias ou úteis para a implementação da legislação de base, desde que não sejam contrárias a esta. Os limites à competência executiva delegada da Comissão “devem ser apreciados, nomeadamente, em função dos objectivos gerais essenciais da regulamentação em causa” (acórdão de 23-10-2007, Parlamento/Comissão, C-403/05).

Se, ao abrigo das mesmas disposições do TCE, o Conselho só em parte delegar na Comissão as suas competências executivas, esta também terá que respeitar as normas de execução entretanto adoptadas pelo próprio Conselho (acórdão de 19-11-1998, Portugal/Comissão, C-159/96, n.º 41). Por outro lado, no exercício de uma competência executiva delegada, a Comissão pode estabelecer sanções (não penais), se tal se revelar necessário ou útil para a implementação do acto legislativo de base, mesmo que a

delegação não lhes faça qualquer referência (acórdão de 27-10-1992, Comissão/Alemanha, C-240/90).

2.2.2. Para além das disposições citadas, o Acto Único Europeu também introduziu no terceiro travessão do artigo 202.º outras duas disposições (segunda e quarta frases) habilitando o Conselho a submeter, caso a caso, o exercício da competência executiva que delega na Comissão a certas normas e princípios por ele

previamente estabelecidos, por deliberação unânime, sob proposta da Comissão e após

parecer do PE. Tais normas e princípios constam actualmente da Decisão do Conselho 1999/468/CE, de 28 de Junho, na redacção que lhe foi dada pela Decisão 2006/512/CE, de 17 de Julho (a versão consolidada encontra-se publicada no JO C 255/4 de 21-10- 2006) e visam, no essencial, associar os Estados-Membros, mais familiarizados do que a Comissão com as particularidades administrativas nacionais, ao exercício de um poder que em regra lhes cabe.

Tal associação faz-se enquadrando a Comissão, no exercício de competência executiva delegada, por comités de representantes das administrações nacionais, presididos pela própria Comissão e encarregados de dar parecer sobre os projectos de medidas de execução por ela apresentados, com vista nomeadamente a evitar dificuldades concretas de aplicação nos Estados-Membros. Este sistema geralmente conhecido pela designação de “comitologia” integra na actualidade cerca de quinhentos comités técnicos e envolve a participação de largos milhares de funcionários das administrações públicas nacionais.

É a Comissão que normalmente assegura o secretariado destes comités, lavrando as actas por eles adoptadas. Tais comités não dispõem de administração, orçamento, arquivos, instalações ou sede próprios. Para efeitos da regulamentação comunitária em matéria de acesso aos documentos (ver supra, § 1.º, 3.5.), os comités da comitologia integram-se na própria Comissão. Recusar o acesso às actas destes numerosos comités equivaleria a limitar consideravelmente o direito de acesso aos documentos, limitação essa incompatível com o objectivo de tal direito – que é o reforço do carácter democrático das instituições e da confiança do público na administração (acórdão de 19- 7-1999, Rothmans, T-188/97, n.ºs 58 e 61-62).

A Decisão de 1999 identifica quatro espécies de comités, a saber, (1) os comités consultivos, (2) os comités de gestão, (3) os comités de regulamentação e (4) os comités

mesmo nome, através do qual a Comissão adopta as normas executivas (procedimento de consulta, de gestão, de regulamentação e de regulamentação com controlo).

A Decisão de 1999 prevê ainda que, em determinadas condições, o parecer negativo de um desses comités possa desencadear o poder de avocação, pelo Conselho, da competência executiva delegada na Comissão. O Conselho pode assim fiscalizar o exercício de uma competência que normalmente cabe aos Estados-Membros, impedindo que a Comissão exceda a delegação. Na prática, apenas cerca de 0,2% dos actos de execução delegados na Comissão são avocados pelo Conselho devido à falta de acordo entre a Comissão e o comité técnico em causa.

2.3. Os procedimentos comunitários de adopção de actos executivos

2.3.1. A Decisão 1999/468/CE é taxativa quanto aos procedimentos que prevê, não podendo ser derrogada através da criação de um procedimento novo, por ocasião da aprovação de um regulamento ou de uma directiva que confiram competência executiva à Comissão, sejam da exclusiva autoria do Conselho, ou sejam adoptados em co- decisão. Em contrapartida, os critérios que a Decisão 1999/468/CE estabelece para a escolha entre tais procedimentos, enunciados no seu artigo 2.º, n.º 1, não são vinculativos.

A excepção é constituída pelo procedimento de regulamentação com controlo, aditado à Decisão de 1999 pela Decisão 2006/512/CE e constante do n.º 2 do mesmo artigo. Por força dele, “sempre que um acto de base aprovado nos termos do artigo 251.º do Tratado preveja a adopção de medidas de alcance geral que tenham por objectivo alterar elementos não essenciais desse acto, nomeadamente suprimindo alguns desses elementos ou completando o acto mediante o aditamento de novos elementos não essenciais, essas medidas devem ser aprovadas pelo procedimento de regulamentação com controlo” (ênfase acrescentada). Trata-se de “medidas de fronteira” com medidas de natureza legislativa que, por isso mesmo, são também designadas por “medidas ‘quase legislativas’ de execução de um acto adoptado por co-decisão” (Declaração do PE, do Conselho e da Comissão (2006/C 255/01).

O procedimento de regulamentação com controlo permite a “ambos os ramos da autoridade legislativa” da UE efectuar um controlo preventivo e opor-se à aprovação de um projecto de medidas executivas da Comissão “sempre que indicar que este excede as competências de execução previstas no acto [legislativo] de base, ou que tal projecto

não seja compatível com a finalidade ou o conteúdo desse acto ou não observe os princípios da subsidiariedade ou da proporcionalidade”. Isto porque “os elementos essenciais de um acto legislativo só poderão ser alterados pelo legislador com base no Tratado” (considerando 7-A da Decisão 1999/468/CE).

Quanto aos restantes procedimentos, quando o legislador comunitário, na escolha de um, se afasta dos critérios enunciados no artigo 2.º, n.º 1, da Decisão de 1999, deve fundamentar essa escolha (acórdão de 21-1-2003, Comissão/Parlamento, C- 378/00).

2.3.2. Os procedimentos de comitologia caracterizam-se da seguinte forma: (a) No procedimento consultivo (artigo 3º.), “utilizado nos casos em que for considerado o mais adequado”, a Comissão apenas fica obrigada a tomar na melhor conta o parecer do comité consultivo antes de adoptar definitivamente as medidas de execução. A votação no próprio comité é facultativa. Nos casos em que se proceda a tal votação, ela realiza-se por maioria simples dos membros do comité.

(b) No procedimento de gestão (artigo 4.º) – aplicável nomeadamente no domínio da execução da política agrícola comum, da política de pescas e dos programas com implicações orçamentais significativas –, o comité de gestão, deliberando por maioria qualificada, dá parecer sobre o projecto de medidas executivas apresentado pela Comissão. Caso o comité dê parecer desfavorável, a única obrigação que incumbe à Comissão é a de comunicar ao Conselho as medidas executivas em causa, o que determinará o adiamento da sua adopção durante um determinado prazo. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, poderá então, dentro desse prazo, adoptar medidas executivas diferentes, exercendo o seu poder de avocação (acórdão de 17-12-1970, Köster, 25/70, ponto 9, in fine).

A prática constante da Comissão no âmbito deste procedimento tem sido a de procurar adoptar medidas de execução que recolham “o mais amplo apoio possível no seio do comité”, evitando “ir contra qualquer posição predominante que possa surgir contra a oportunidade de uma medida de execução” (declaração

(c) No procedimento de regulamentação (artigo 5.º) − no âmbito do qual devem ser adoptadas as normas executivas que visam (i) tornar exequíveis ou aplicáveis “disposições essenciais de um acto de base”, incluindo as “relativas à protecção da saúde ou à segurança das pessoas, animais ou plantas”, e (ii) adaptar ou actualizar certos elementos não essenciais de um acto legislativo de base –, se as normas projectadas pela Comissão não forem conformes com o parecer do comité de regulamentação, ou na falta de parecer deste, a Comissão apresentá- las-á ao Conselho. Se, num prazo de três meses, o Conselho se pronunciar, por maioria qualificada, contra a proposta, a Comissão reanalisa-a, podendo (i) apresentar ao Conselho uma proposta alterada, (ii) apresentar de novo a sua proposta ou (iii) apresentar uma proposta legislativa com base no TCE. Se o Conselho não deliberar no prazo previsto, a Comissão pode adoptar as normas de execução projectadas. Trata-se de um procedimento mais limitativo para a Comissão do que o procedimento de gestão. Em comparação com este último, “o procedimento de regulamentação atribui ao Conselho um papel mais importante” e prevê a intervenção do PE: se este considerar que uma proposta apresentada pela Comissão ao abrigo de um acto de base, adoptado nos termos do artigo 251.º, excede as competências de execução previstas nesse acto, informará o Conselho da sua posição (acórdão de 23-2-2006, Comissão/Parlamento e Conselho C-122/04, n.º 40).

No âmbito da reanálise de propostas de medidas de execução apresentadas em sectores particularmente sensíveis, a Comissão segue a prática de “evitar ir contra qualquer posição predominante que possa surgir no Conselho contra a oportunidade de uma medida de execução” (declaração ad artigo 5.º).

(d) No procedimento de regulamentação com controlo (artigo 5.º-A) – aplicável, como se viu, à alteração de elementos não essenciais de um acto legislativo de base aprovado em procedimento de co-decisão –, tanto o PE, deliberando por maioria dos membros que o compõem, como o Conselho, deliberando por maioria qualificada, podem, num prazo de três meses, opor-se à aprovação, pela Comissão, de um projecto de medidas executivas, ainda que ele seja conforme com o parecer do comité. A oposição deverá fundamentar-se em ultrapassagem da competência executiva da Comissão, incompatibilidade com a finalidade ou o

conteúdo do acto de base, ou violação dos princípios da subsidiariedade ou da proporcionalidade. Nesse caso, a Comissão pode apresentar um projecto de medidas alteradas ao comité ou apresentar uma proposta legislativa com base no TCE. Se, no termo daquele prazo, nem o PE nem o Conselho se tiverem pronunciado conta o projecto de medidas, estas são aprovadas pela Comissão. Em contrapartida, sendo o projecto de medidas executivas desconforme com o parecer do comité, ou não tendo este emitido parecer, o Conselho dispõe de um prazo de dois meses para se pronunciar por maioria qualificada contra tal projecto. Se o fizer, o projecto não é aprovado, e a Comissão pode igualmente apresentar um projecto alterado ou então uma proposta legislativa com base no TCE. Na hipótese de o projecto de medidas executivas ser desconforme com o parecer do comité, o PE só é chamado a pronunciar-se se o Conselho o tiver aprovado, ou se tiver abstido de deliberar no prazo de dois meses. Se o PE, deliberando por maioria dos membros que o compõem, num prazo de quatro meses, se pronunciar contra as medidas propostas, estas não são aprovadas. Se se pronunciar a favor ou se abstiver, tais medidas são aprovadas.

O aditamento, à Decisão de 1999, do procedimento de regulamentação com controlo levou à adaptação de uma série de actos legislativos já aprovados, no sentido de substituir por este novo procedimento o anteriormente previsto para a alteração de elementos não essenciais desses actos (a lista de tais actos consta da Declaração do PE, do Conselho e da Comissão publicada no JO C 255/1 de 21- 10-2006).

(e) No procedimento de salvaguarda (artigo 6.º), o Conselho, por maioria qualificada, pode tomar, em matéria de medidas de salvaguarda (por exemplo, de dispensa da aplicação de um regime comunitário) transitoriamente aplicáveis a um Estado-Membro, devido às circunstâncias particulares em que se encontre, uma decisão diferente da previamente tomada pela Comissão dentro de um determinado prazo previsto no acto de base, se um Estado-Membro contestar atempadamente tais medidas. Na ausência de deliberação do Conselho no prazo previsto, considera-se revogada a decisão da Comissão contestada por um Estado-Membro.

Sem prejuízo das disposições especiais aplicáveis ao procedimento de regulamentação com controlo, nos casos em que a delegação de competência executiva na Comissão consta de um acto legislativo aprovado em co-decisão pelo Conselho e pelo PE, este último também intervém na comitologia, através de mecanismos de alerta

precoce. Nos termos do artigo 7.º, n.º 3, da Decisão 1999/468/CE, o PE é amplamente

informado pela Comissão sobre os trabalhos dos comités técnicos, relativos aos actos de execução de actos legislativos adoptados em co-decisão, mediante o envio das ordens do dia das reuniões, dos projectos de actos de execução, dos resultados das votações, dos relatórios das reuniões e da lista das entidades de quem dependem as pessoas designadas pelos Estados-Membros para os representarem em tais comités.

Em aplicação do artigo 8.º, o PE pode indicar, através de resolução