De contrôle

As políticas públicas para imigrantes sofreram alterações em sua regulamentação ao longo do tempo. Milesi e Marinucci (2005) afirmam que no século XIX, muitos países não faziam distinção entre os direitos dos nacionais e dos estrangeiros, como é o caso do código Civil holandês (1839), do Código Civil chileno (1855), do Código Civil Argentino (1869) e do Código Civil Italiano (1865). Porém, após as guerras mundiais das décadas de 1920 e 1930 houve um retrocesso sobre o entendimento dos direitos do migrante, sendo que muitos países restringiram os direitos dos estrangeiros em suas legislações.

Milesi e Marinucci (2005) asseveram que as Constituições brasileiras de 1934 e de 1937 refletem essa tendência. A Constituição de 1934 institui o sistema de cotas, que impede a aglomeração de imigrantes no território nacional. O artigo 121 dispõe que “a lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses

econômicos do país”. Especificamente os parágrafos 6 e 7 tratam sobre a questão dos estrangeiros:

§ 6º - A entrada de imigrantes no território nacional sofrerá as restrições necessárias à garantia da integração étnica e capacidade física e civil do imigrante, não podendo, porém, a corrente imigratória de cada país exceder, anualmente, o limite de dois por cento sobre o número total dos respectivos nacionais fixados no Brasil durante os últimos cinquenta anos.

§ 7º - É vedada a concentração de imigrantes em qualquer ponto do território da União, devendo a lei regular a seleção, localização e assimilação do alienígena. (BRASIL, 1934, p. 14)

Já a Constituição de 1937 expande as proibições migratórias, incumbindo unicamente a União o poder de legislar sobre migração, podendo ainda limitar certas etnias ou nacionalidades. O artigo 16 descreve que compete privativamente à União o poder de legislar sobre “a naturalização, a entrada no território nacional e saída desse território, a emigração e imigração, os passaportes, a expulsão de estrangeiros do território nacional e proibição de permanência ou de estada no mesmo, a extradição.”

Posteriormente o Decreto 383, de 18 de abril de 1938, veda a estrangeiros a atividade política no Brasil. E, o Decreto-Lei 406, de 04 de maio de 1938, dispõe sobre a entrada de estrangeiros no território nacional, listando no artigo 1º quem não seria mais aceito no território nacional:

I - aleijados ou mutilados, inválidos, cegos, surdos-mudos; II - indigentes, vagabundos, ciganos e congêneres; III - que apresentem afecção nervosa ou mental de qualquer natureza, verificada na forma do regulamento, alcoolistas ou toxicômanos; IV - doentes de moléstias infectocontagiosas graves, especialmente tuberculose, tracoma, infecção venérea, lepra e outras referidas nos regulamentos de saúde pública; V - que apresentem lesões orgânicas com insuficiência funcional; VI - menores de 18 anos e maiores de 60, que viajarem sós, salvo as exceções previstas no regulamento; VII - que não provem o exercício de profissão lícita ou a posse de bens suficientes para manter-se e às pessoas que os acompanhem na sua dependência; VIII - de conduta manifestamente nociva à ordem pública, à segurança nacional ou à estrutura das instituições; IX - já anteriormente expulsos do país, salvo si o ato de expulsão tiver sido revogado; X - condenados em outro país por crime de natureza que determine sua extradição, segundo a lei brasileira; XI - que se entreguem à prostituição ou a explorem, ou tenham costumes manifestamente imorais. (BRASIL, 1938, p.1)

Neste excerto, percebe-se uma postura altamente preconceituosa do governo brasileiro, à época, no que tange a estrangeiros, dificultando o processo de entrada e permanência no país. Isso também se apresenta no artigo 2º, que discorre sobre o

direito do Governo Federal de limitar ou suspender, por motivos econômicos ou sociais, a entrada de indivíduos de determinadas “raças ou origens”. A Legislação de 1946 também previa restrições aos direitos dos estrangeiros.

Após a II Guerra Mundial, o governo brasileiro passa a flexibilizar a política migratória em busca de mão de obra e também para acolher refugiados e deslocados dessa guerra. O Decreto-Lei 7.967, de 18 de setembro de 1945, parece apresentar maleabilidade quando diz que “todo estrangeiro poderá entrar no Brasil, desde que satisfaça as condições estabelecidas por esta lei”. No entanto, privilegia a migração europeia.

Posteriormente, o Decreto-Lei nº 941 de 13/10/1969 e a Lei nº 6.815 de 19/08/1980 (Estatuto do Estrangeiro) definem a situação jurídica do estrangeiro no Brasil e apresentam outras providências. O artigo 2º do Estatuto estabelece que na aplicação desta Lei atender-se-á precipuamente à segurança nacional, à organização institucional, aos interesses políticos, socioeconômicos e culturais do Brasil, bem assim à defesa do trabalhador nacional. Nesse sentido, também se passou a dar ao estrangeiro o tratamento de regime policial e penal.

De acordo com Zamberlam (2013), o Estatuto do Estrangeiro implanta uma estrutura burocrática complexa e com competências fragmentadas, dividindo-se em Ministério do Trabalho, Ministério das Relações Exteriores e Ministério da Justiça. Também retira a responsabilidade dos Estados Federativos e dos Municípios na mediação com os imigrantes ao canalizar todo o processo para a Polícia Federal, o que estimula a entrada irregular de estrangeiros. Ainda de acordo com a mesma fonte, o Estatuto criou o Conselho Nacional de Imigração (CNIg) para equacionar questões pontuais e operacionalizar políticas só de controle ou seleção dos fluxos migratórios. O Conselho Nacional de Refugiados (CONARE) – Lei 9.474/97 - surge mais adiante com o mesmo propósito.

O Brasil e o mundo, nas três últimas décadas do século XX, apresentam outro cenário em relação às leis de imigração. Estas passam a incorporar os direitos humanos no arcabouço jurídico, na estrutura do Estado e nas relações cotidianas; e o Estado passa a adotar indicadores sociais na avaliação da gestão pública (1973). De tal modo, a Constituição Federal de 1988 absorve esses avanços, discorrendo no 5º artigo

que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.

No entanto, a Constituição de 1988 deixa a questão migratória para a lei ordinária (até hoje permanece a do período ditatorial); dá ao Estado o poder de legislar sobre a cidadania (quem pode ser e quem não pode ser cidadão brasileiro); e introduz inovações, como a que todos os residentes no país têm seus direitos fundamentais resguardados e é beneficiário das políticas sociais.

Desde o início do processo imigratório do século XIX até hoje, o Brasil introduz o imigrante numa pura relação de trabalho, sem estabelecer uma política de integração que o insira na sociedade (MARTINS, 2005). Em outras palavras, os estrangeiros ainda são orientados pelo Estatuto de 1980 (instaurado no contexto da ditadura militar), que está ultrapassado e desatualizado diante das atuais necessidades migratórias.

Milesi e Marinucci (2005, p.1) afirmam que:

A mudança de perspectiva global no tratamento aos migrantes passa, necessariamente, pela mudança legislativa interna de países, como o Brasil, que consigam entender a problemática das migrações como uma realidade indiscutível e desafiadora, mas que, além das questões meramente controladoras, policiais e estatais, deve ser visto como uma questão social, sob o paradigma do respeito aos direitos humanos em sua totalidade.

O Brasil, após 2008, passa a apresentar sinais de alterações de suas políticas públicas para imigrantes, com algumas ações de órgãos federais. São lançados dois Projetos de Lei, o PL 5.655 de 2009 (enviado ao Congresso pelo Ministério da Justiça) e o PLS nº 288 de 2013 (Senador Aloysio Nunes). O primeiro dispõe sobre o ingresso, permanência e saída de estrangeiros no território nacional, o instituto da naturalização, as medidas compulsórias, transforma o Conselho Nacional de Imigração em Conselho Nacional de Migração, define infrações e dá outras providências; enquanto o segundo institui a Lei de Migração e regula entrada e estada de estrangeiros no Brasil.

Essa nova Lei de Migrações (2013) foi criada por comissão de especialistas instituída pelo Ministério da Justiça e deverá substituir o Estatuto do Estrangeiro. A comissão especial realizou, no decorrer de meses, um trabalho grande e profundo, ouvindo sugestões/reivindicações de imigrantes e entidades. O ministro da justiça, José

Eduardo Cardozo, declara em entrevista ao Portal Brasil11, publicada em 29/08/2014, motivos que levaram ao desenvolvimento dessa proposta:

Nós quisemos reconhecer os direitos dos estrangeiros no Brasil e atender às expectativas de mudanças adequadas à nova realidade brasileira. O Brasil é um País que acolhe quem vem de outros países para tentar um vida melhor aqui. Nada mais justo do que termos uma nova lei proposta por especialistas e feita de maneira colaborativa com vários setores da sociedade.

O Projeto de Lei do Senado (PLS) 288/13, de autoria do senador Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), foi aprovado pela Comissão de Relações Exteriores do Senado em 21/05/2015. Passou por nova votação, em 02/07/2015, sendo aprovado em caráter terminativo. Então seguiu para análise no plenário da Câmara dos Deputados e foi aprovado no dia 06/12/2016. Como houve mudanças no texto, o PL voltará ao Senado para deliberação final antes de ser encaminhado para sanção presidencial.

O PLS 288/13 institui a Lei de Migração que dispõe sobre os direitos e deveres do migrante e do visitante, regula a sua entrada e estada no país e estabelece princípios e diretrizes para as políticas públicas para os emigrantes. O texto aprovado determina ainda penalidades para o crime de tráfico de pessoas, estabelecendo reclusão de 1 a 5 anos mais multa para quem promover a entrada ilegal de estrangeiros em território nacional e de brasileiros em países estrangeiros. Em caso de violência e subordinação da vítima a situações degradantes a pena poderá expandir de um sexto a um terço.

Para efeito dessa Lei, considera-se: a) migrante - toda pessoa que se desloca de um país ou região geográfica ao território de outro país ou região geográfica, incluindo o imigrante, o emigrante, o residente fronteiriço e o apátrida; b) imigrante – toda pessoa, nacional de outro país ou apátrida, que trabalhe ou resida e se estabeleça temporária ou definitivamente no Brasil; c) emigrante – o brasileiro que se estabeleça temporária ou definitivamente no exterior; d) residente fronteiriço – toda pessoa, nacional de outro país ou apátrida, que conserva a sua residência habitual em um município fronteiriço de país vizinho; e) visitante – toda pessoa, nacional de outro país

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Página do Governo Federal que apresenta diversas informações sobre o Brasil. Entrevista disponível no link: <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2014/08/nova-lei-de-migracoes-devera-substituir- estatuto-do-estrangeiro>.

ou apátrida que vem ao Brasil para estadas de curta duração sem pretensão de se estabelecer temporária ou definitivamente em território nacional; f) apátrida – toda pessoa que não seja considerada por qualquer Estado, seguindo a sua legislação, como seu nacional, nos termos da Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas, de 1954, promulgada pelo Decreto nº 4.246, de 22 de maio de 2002.

Esta nova Lei de Migração (BRASIL, PLS 288/13, p.2) apresenta como princípios:

I – universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos; II – repúdio e prevenção à xenofobia, ao racismo e quaisquer formas de discriminação;

III – não criminalização da imigração;

IV- não discriminação em razão dos critérios e procedimentos pelos quais a pessoa foi admitida no território nacional;

V – promoção de entrada regular e de regularização documental; VI – acolhida humanitária;

VII – desenvolvimento econômico, turístico, social, cultural esportivo, científico e tecnológico do Brasil;

VIII – garantia do direito a reunião familiar;

IX – igualdade de tratamento e de oportunidade aos migrantes e seus familiares;

X – inclusão social, laboral e produtiva dos migrantes por meio de políticas públicas;

XI – acesso igualitário e livre dos imigrantes aos serviços, programas e benefícios sociais, bens públicos, educação, assistência jurídica, trabalho, moradia, serviço bancário e seguridade social;

XII – promoção e difusão dos direitos, liberdades, garantias e obrigação dos migrantes;

XIII – diálogo social na formulação, execução e avaliação de políticas migratórias e promoção da participação cidadã dos migrantes;

XIV – fortalecimento da integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, mediante constituição de espaços de cidadania e livre circulação de pessoas;

XV – cooperação internacional com Estados de origem, de trânsito e de destino de movimentos migratórios a fim de garantir a efetiva proteção de direitos humanos dos migrantes;

XVI – integração e desenvolvimento das regiões de fronteira, e articulação de políticas públicas regionais capazes de garantir a efetividade dos direitos dos residentes fronteiriços;

XVII – proteção integral e atenção ao superior interesse das crianças e adolescentes migrantes;

XVIII – observância do disposto em convenções, tratados e acordos internacionais;

XIX – proteção dos brasileiros no exterior;

XX – migração e desenvolvimento humano no local de origem como direitos alienáveis de todas as pessoas;

XXI – promoção e reconhecimento acadêmico e do exercício profissional no Brasil;

Percebemos nessa lei, um novo entendimento dos órgãos federais em relação às migrações como um todo, apresentando princípios que não ferem os direitos humanos, diminuem as burocracias para a concessão de vistos, principalmente àqueles que buscam asilo no país. Também são incluídos no texto os “residentes fronteiriços”, que até então não eram retratados. Para os brasileiros que moram no exterior e desejam voltar garante-se a possibilidade de trazer bens sem cobrança de taxas. Ainda repudiam-se práticas discriminatórias, racistas e xenofóbicas. De modo geral, o PLS 288/13 discorre sobre direitos e garantias para os migrantes, envolvendo diversas medidas que também contribuem para a inserção social. Sua aprovação representará uma grande conquista principalmente para as comunidades de migrantes e refugiados residentes no Brasil.

Na próxima seção veremos sobre a situação dos haitianos no Brasil e os desafios em relação às políticas públicas brasileiras para imigrantes. Primeiramente discutimos sobre legislação internacional que ampara imigrantes e refugiados, refletindo acerca da classificação dos haitianos; e, em seguida, discorremos sobre políticas públicas brasileiras direcionadas para nacionais do Haiti.