Os trabalhos abaixo listados revelam em linhas gerais essas características de continuidade e mudança na análise de política externa. A literatura examinada revela tanto a manutenção das inflexões recorrentes desse subcampo da Ciência Política quanto o estabelecimento de novas agendas presentes nas abordagens mais contemporâneas no estudo da política externa. A apreciação fornecida está centrada nos principais desenvolvimentos analíticos e trabalhos mais relevantes desenvolvidos a partir dos anos 2000. O levantamento aqui procedido não se propõe, em absoluto, a esgotar a discussão no campo. Antes, busca-se fornecer um quadro geral do debate acadêmico em curso, contemplando algumas de suas principais contribuições analíticas e achados empíricos obtidos em período mais recente. A análise do fenômeno político realizado por essa tese se conecta com essa discussão no sentido de que busca promover uma explicação eclética nos moldes propostos pelas abordagens mais contemporâneas da APE.
As dificuldades de operacionalização e frustração relativas enfrentadas nos anos 1970 e 1980 pela comunidade acadêmica, em sua ávida busca pelo estabelecimento de uma grande teoria unificada de política externa, levou a uma reformulação no entendimento do lugar ocupado pelo comparativismo no estudo do campo. A abordagem comparativa corresponde a uma metodologia consagrada na Ciência Política, desfrutando de grande prestígio por conta de seu alcance e eficácia no estudo dos fenômenos de poder. Realizar comparações é um caminho natural para coletar e organizar informações sobre a realidade, permitindo que esses dados sejam acessados e interpretados (BURNHAM et al, 200478). Não obstante a ambição de se criar uma teoria geral da política externa através de comparações large n não tenha sido alcançada,
as comparações dos sistemas políticos e do comportamento de diferentes Estados continuam ocupando um lugar central no estudo da política externa. O método comparativo aplicado ao entendimento da condução da política exterior oferece algumas das mais relevantes bases empíricas para os analistas, contribuindo para o desenvolvimento de novas teorias no campo.
Breuning (2007)79 publicou um conciso e bem estruturado manual que busca integrar os
grandes elementos constitutivos do edifício teórico da análise de política externa, privilegiando a abordagem comparativista. A teórica não abre mão de construir interpretações generalizáveis para o entendimento dos fenômenos de política externa. No entanto, Breuning entende os fatores agenciais e sistêmicos correspondem a elementos complementares e não concorrentes, seguindo a tendência de abordagem de síntese, que se tornou ainda mais forte na APE depois das redefinições dos anos 1990. Destarte, o seu texto põe o tomador de decisão individual no centro do processo decisório em política externa, contudo, levando em consideração também os aspectos político-institucionais domésticos e os constrangimentos provenientes da arena internacional. Em seu Foreign policy analysis: a comparative introduction (2007), a autora advoga em favor do emprego sistemático da metodologia comparativa para compreender as causas ou motivações dos líderes (variáveis independentes), a maneira como as diferentes variáveis intervenientes (domésticas e internacionais) afetam o processo de produção e implementação das estratégias de política externa (variáveis dependentes). O livro expõe o interesse dessa tradição da análise de política externa em alcançar um conhecimento generalizável a respeito do curso de ação empregado pelos líderes e burocracias dos Estados ao perseguir suas metas de política externa, pensando em relações de causa e efeito.
O Objetivo da análise de política externa é obter conhecimentos gerais aplicáveis a respeito de como as decisões de política externa são feitas; porque os líderes tomam suas decisões porque os Estados se engajam em tipos específicos de comportamentos políticos, bem como entender as oportunidades e constrangimentos apresentados pelo sistema internacional [...] Em análise de política externa, as causas são chamadas de variáveis independentes. O efeito(o conjunto de opções consideradas, a decisão, o
79 BREUNING, Marijke. Foreign policy analysis: a comparative introduction. New York: Palgrave Macmillan, OSSA, 2007, p.16-18: “The goal of foreign policy analysis is to gain generally applicable knowledge about how foeign policy decisions are made; why leaders make the decisions they make, why states engage in specific kinds of foreign policy behaviors, as well as to assess the opportunities and constraints presented by the inter- national system. [...] In foreign policy analysis, causes are called independent variables. The effect (or the set of options considered, the decision, the behavior, or the outcome) that we seek to explain is call the dependent variable. The effect, or dependent variable, would not have occurred if the independent variables had not been present. In addition, the dependent variable would have taken a different shape if different independent variables had been present or if the independent variables had been of different relative strength [...] studying foreign policy comparatively and systematically has the potential to yield knowledge that is far more helpful than merely knowing historical facts: a systematic understanding of foreign policy events as alike or different.”.
comportamento, ou o resultado) que nós buscamos explicar é chamado de variável dependente. O efeito, ou variável dependente, não poderia ocorrer caso a variável independente não estivesse presente. Soma-se a isso que a variável dependente poderia tomar uma forma diferente, se diferentes variáveis independentes estivessem presentes, ou se as variáveis independentes tivessem outra força relativa [...] estudar a política externa comparativamente e sistematicamente tem o potencial para produzir conhecimento mais útil do que meramente conhecer os fatos históricos: um entendimento sistemático dos eventos externos semelhantes, ou diferentes. (BREUNING, 2007, p. 16-18, tradução nossa).
O livro organizado por Steven Hook, em 2002, Comparative foreign policy: adaptive strategies of the great and emerging powers80, representa um esforço de grande porte para o estudo comparado do perfil de atuação internacional das grandes potências e dos chamados países emergentes no contexto do imediato pós Guerra Fria. Os especialistas discutem as estratégias de política externa empregadas por cinco great powers: Estados Unidos, Rússia, China, Japão e Uinão Europeia e por cinco Estados emergentes: Brasil, India, Indonésia, Irã e África do Sul. Cada um dos capítulos conta com uma análise específica da história da política exterior de um dos países investigados, explicando as adaptações realizadas em período mais recente com o propósito de se adequar à nova ordem mundial. Em uma abordagem compreensiva os autores promovem um exame da conduta internacional das grandes potências, tradicionalmente vistas como atores centrais da arena internacional por conta de suas grandes capacidades em termos de recursos políticos, econômicos, culturais e, sobretudo, militares.
Da mesma maneira, os estudiosos escrutinam a política externa das potências emeregentes considerando-as como atores que exercem papeis chave dentro de suas respectivas regiões, e que, em período contemporâneo, majoraram consideravelmente sua influência em temas de alcance global, como comércio exterior, meio-ambiente, segurança internacional e integração regional. Através do emprego de um modelo analítico integrado que foca na adaptabilidade da política externa dos diferentes atores que compõem o cenário internacional multipolar, os analistas demonstram de que maneira esses agentes reagiram às grandes transformações desencadeadas tanto no cenário externo quanto no âmbito doméstico dos Estados pesquisados, apontando semelhanças e diacronias no concernete ao curso de ação adotado por suas respectivas estratégias de política externa.
Esse framework viabiliza a identificação de tendências historicamente verificadas, que foram preservadas mesmo diante das metamorfoses da ordem global e de novos dossiês diplomáticos, desenvolvidos em face dessas mesmas mudanças. Pensados em conjunto, os
80 HOOK, S. (Ed.). Comparative foreign policy: adaptive strategies of the great and emerging powers. New Jersey: Prentice Hall, 2002.
capítulos trazem um quadro geral do comportamento de política externa apresentado pelos atores pivotais do sistema internacional depois do fim da bipolaridade. Em The New Foreign
Policy: U.S. and Comparative Foreign Policy in the 21st Century, Laura Neack (2003) traz uma
importante contribuição ao estudo da política externa. A abordagem proposta pela autora traz para o público acadêmico uma apreciação contemporânea da política externa comparada. Partindo do prisma dos estrategistas norte-americanos de política externa no imediato pós 11 de setembro, Neack examina as grandes linhas da política exterior dos Estados Unidos, comparando o mesmo ator em períodos históricos distintos e promovendo uma comparação geral entre o perfil dos Estados Unidos e de outros Estados na arena política internacional. Profundamente influenciada pelo trabalho paradigmático de Robert Putnam, autora enfatiza a lógica do jogo de dois níveis (Two-Level Game), explorando a interconexão entre os ambientes doméstico e internacional em questões contemporâneas de política externa.
O modelo investigativo sugerido por Neack (2003) desenvolve a ideia de coalizões de interesses políticos organizados em nível doméstico e internacional, como acordos que mudam em função do contexto, operando dentro de um modelo de jogo intrincado (nested game). Tais arranjos correspondem a um elemento central na conduta estratégica dos líderes políticos e das organizações responsáveis pela elaboração e implementação da política externa.
A política externa resulta de coalizões de atores e grupos interessados domésticos e internacionais. As coalizões estão, por natureza, em constante mudança. A coalizão de interesses e grupos que pode eleger um político não é necessariamente a mesma coalizão que fará com que o programa do líder seja legislado, ou executado... Ao passo que o ambiente muda, as questões também se alteram e a natureza da coalizão muda... Questões de política externa são frequentemente conectadas e desconectadas, refletindo a força das várias partes e suas preocupações particulares. Por conta do “jogo intrincado” que os líderes jogam e da necessidade de construir várias coalizões políticas, as questões não tem como deixar de ser conectadas e desconectadas. A política é um jogo de barganha e compromisso, e isso envolove trade-offs. A política da política externa não é diferente (NEACK, 2003, p. 9-10, tradução nossa81).
Ao articular essas dimensões, o trabalho busca estabelecer um nexo entre as tradicionais searas da análise de política externa: tomador de decisão individual, política burocrática e política externa comparada. Mais recentemente, Laura Neack aplicou e sofisticou o seu modelo
81 “Foreign policy results from coalitions of interested domestic and international actors and groups. Coalitions are, by nature, in constant change. The coalition of interests and groups that might get a politician elected is not necessarily the coalition that will get the leader’s programs legislated or executed… As the environments shifts, the issues shift and the nature of coalition building shifts… Foreign policy issues are often linked and delinked, reflecting the strength of various parties and their particular concerns. Because of the “nested game” leaders’ play and the necessity of building various policy coalitions, issues cannot help but be linked and delinked. Politics is a game of bargain and compromising, and this involves trade-offs. The politics of foreign policy is no diferent.”.
de síntese em outra obra que trata dos desafios da análise de política externa no ambiente internacional globalizado. Em The new foreign policy: power seeking in a globalized era (2008), a autora analisa as questões tradicionais do campo e as novas agendas de pesquisa no estudo do processo decisório e do comportamento dos atores em política externa. Neack (2008) apresenta vários estudos de caso que ilustram a necessidade de integrar os distintos níveis de análise a fim de promover uma explicação robusta para os fenômenos políticos investigados. O referido trabalho considera os muitos elementos que influenciam a elaboração e a implementação das medidas de política externa. Assim, a autora apresenta as teorias realistas sobre atores racionais e discorre a respeito dos interesses nacionais vistos pelo prisma dos diferentes agentes.
O volume promove uma apreciação dos fatores cognitivos dos líderes, exemplificando, através de eventos concretos, de que maneira se estabelecem as relações entre as crenças e aprendizagem dos tomadores de decisão. O livro fornece uma análise das relações entre os líderes e os distintos grupos governamentais autônomos que influenciam a tomada de decisão em política externa, contemplando questões socioantropológicas complexas e relevantes, tais como a autoimagem e a cultura organizacional e nacional sobre as instituições e as políticas adotadas pelos governos. A autora apresenta uma reflexão sobre ideias centrais para a política externa norte-americana contemporânea, contemplando, principalmente, a chamada teoria da paz democrática e os paradoxos políticos que fazem com que a democratização possa, contraditoriamente, levar à guerra. Trabalhando mais uma vez a lógica do two-level game, a autora examina o impacto dos debates políticos domésticos, da oposição política, bem como o controverso papel da opinião pública e dos meios de comunicação sobre as grandes escolhas de política externa.
Na literatura pós Guerra Fria, assume destaque também a obra publicada por Christopher Hill (2003), The changing politics of foreign policy82. O trabalho é uma apreciação geral sobre a natureza da política externa em face da evolução da ordem política, nacional e internacional. O tema do livro é a mudança da natureza contemporânea da política externa. Contudo, Hill (2003) argumenta que, a despeito do avanço das forças da globalização, a política externa é um elemento essencial da vida de qualquer Estado. Fundamentalmente, o autor busca persuadir os tomadores de decisão e leitores de que já existe um frame analítico que pode ajudá- los a compreender casos particulares de política externa e os problemas deles decorrentes. No que tange ao público acadêmico, o autor afirma que a política externa é uma área de estudo da maior relevância política e intelectual, exigindo que a comunidade científica inaugure uma nova
fase do estudo, a fim de compreender as transformações ocorridas nos últimos anos. Tratando do tema em linhas gerais, sem se deter na política externa de nenhum país específico, o autor busca desenvolver um manual compreensivo que, apesar de muitas vezes empregar exemplos da política externa britânica, não apresenta o tradicional foco na América do Norte e nos países da Europa Ocidental.
O autor enfatiza a dimensão behaviorista da análise de política externa e advoga em favor da necessidade de refinar os instrumentos analíticos desse campo de estudo para compreender a interrelação entre os fatores domésticos e internacionais:
Entender como decisões de política externa são tomadas, implementadas e eventualemnte mudadas não é tarefa para uma única teoria, muito menos uma generalzação feita com base em um caso individual. Isso envolve fazer justiça à riqueza e complexidade do universo da política externa, sem esquecer da premissa básica das ciências sociais de que existe ordem no mundo, e que ela pode ser observada. Isso significa que existem dois lados da política externa [o sistema internacional e a política burocrática doméstica impactando sobre os tomadores de decisão]... É a interrelação entre esses dois lados que constitui nosso grande, elusivo, mas fascinente objeto (HILL, 2003, p. 19, 20, tradução nossa83).
Hill começa sua análise com dois capítulos que fornecem uma visão geral acerca da política externa, das relações internacionais e do processo decisório. A segunda parte versa sobre o conceito chave de agência e se subdivide em quatro sessões: decisões responsáveis; burocracia estatal e política burocrática; racionalidade dos agentes e implementação de política externa. A terceira parte do livro é devotada ao papel do sistema internacional como grandes lócus de interação estratégica entre os atores de política externa (frequentemente, mas não exclusivamente, Estados) e traz um capítulo que lança um olhar para a crescente atuação dos atores transnacionais no sistema internacional contemporâneo. A quarta parte do livro tem duas seções sobre as fontes domésticas e o papel do eleitorado para a condução da política externa. Hill fecha o volume com uma reflexão que tenta sintetizar todo o argumento apresentado através dos conceitos de ação, escolha e responsabilidade.
Alex Mintz e Karl DeRouen (2010) apresentam uma bem estruturada abordagem poli- heurística. A linha essencial da análise em Understanding Foreign Policy Decision Making centra no processo de decisão em política externa, na sua dinâmica e resultados, apresentando
83 “Understanding how foreign policy decisions are arrived at, implemented and eventually changed is not a matter of a single theory, even less of generalizing on the basis of an individual case. It involves doing justice to the richness and complexity of the foreign policy universe, without forgetting the basic premise of social science that there is order in the world, and it can be systematically observed. This means that there are two sides to the politics of foreign policy [the international system and bureaucratic-domestic politics impacting on policymak- ers]… It is the interplay between the two which constitutes our large, elusive but fascinating subject.”.
as vantagens de estudar a política externa por esse prisma. Todavia, a abordagem ampla proposta pelos autores contempla vários elementos relevantes para o entendimento das grandes questões de política externa: fatores domésticos, institucionais, ambiente internacional, cultura, racionalidade, personalidade e psicologia dos líderes, groupthinking burocracia etc.
Mintz e DeRouen (2010) buscam explicar como e por qual razão as decisões de política externa são tomadas. O livro fornece uma visão abrangente sobre a política externa e processo decisório. Os autores discorrem sobre as diferentes abordagens teóricas e apresentam resultados que se tornam inteligíveis através de estudos de caso empregados para ilustrar os pontos de vista considerados pelos analistas. Os autores elegem estudos de caso de vários países (Nova Zelândia, Israel, Islândia, Reino Unido, Cuba etc.), fugindo da tendência, comumente verificada na literatura, de trabalhar apenas com exemplos da política externa americana. De tal modo, os autores oferecem insights sobre como os distintos tipos de governos e líderes políticos são susceptíveis a reagir em face dos problemas de política externa. A cobertura abrangente das teorias alternativas e a sua ilustração por meio do emprego de um grande número de exemplos históricos tornam esse trabalho uma referência para acadêmicos interessados em estudar a dinâmica da política externa contemporânea. Os autores examinam o ambiente institucional no qual as decisões de política externa são produzidas, mostrando como a burocracia e as instituições jogam um papel de primeiríssima importância quando se pensa no processo de elaboração das medidas de política externa. Além disso, os autores identificam uma série de fatores psicológicos que afetam as decisões, tais como imagens e sistemas de crenças, emoções, analogias, personalidade dos líderes, estilo de liderança, erros de cálculo e equívocos, viés, restrições de tempo, ambiguidades, estresse e risco.
Na segunda parte do livro, os autores discorrem sobre o efeito de fatores domésticos e internacionais como a dissuasão nuclear, a corrida armamentista, o tipo de regime do Estado adversário, condições estratégicas, fatores econômicos, a opinião pública, disputas eleitorais domésticas e no exterior, bem como o seu impacto sobre o processo decisório em política externa. Finalmente, os estudiosos concluem com um estudo de caso que examina, em detalhe, a decisão dos Estados Unidos de invadir o Iraque e deporSaddam Hussein, em 2003, analisando a decisão do governo G.W. Bush através de cinco modelos de decisão: o ator racional, modelo cibernético de racionalidade, poli-heurístico, teoria do prospecto e política burocrática.
Margareth Hermann, Charles F. Hermann e Joe D. Hagan (2001) abraçam o compromisso de ir além do groupthinking, trazendo uma discussão sobre as chamadas unidades de decisão (decision uninits). Os autores estabelecem uma classificação das policies na decisão em política externa. O objetivo do ensaio consiste em criar um modelo analítico capaz de