La consolidation des pouvoirs des autorités de contrôle administratif

244. Le respect du dispositif de transparence de la vie publique repose sur le contrôle effectué par deux autorités administratives indépendantes, chacune dans son champ de compétence : la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) concernant les obligations liées au patrimoine et à la problématique des conflits d’intérêts d’une part, et la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour ce qui est, comme son nom l’indique, du financement de la vie politique d’autre part. Ces deux autorités administratives ont évolué différemment. Si leurs pouvoirs ont augmenté au fil des modifications législatives intervenues depuis leur création, la CNCCFP reste encore impuissante à assurer le respect de la réglementation dont elle a la charge (§ 2). En revanche, la HATVP, qui joue un rôle central dans le dispositif de transparence de la vie publique, dispose des pouvoirs nécessaires pour mener à bien sa mission (§ 1).

§ 1. L’efficacité des contrôles opérés par la HATVP sur les obligations de transparence 245. La HATVP est une création récente puisqu’elle date des lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Mais elle est en réalité la continuation de la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) dont la création remonte aux premières lois relatives à la transparence politique en 1988. Alors que son ancêtre était dépourvue de moyens juridiques appropriés pour assurer le contrôle de la variation de patrimoine des responsables publics (A), la HATVP dispose des pouvoirs nécessaires pour contrôler les obligations déclaratives qu’elle a la charge de faire respecter. En outre, en élargissant de manière considérable son champ d’action, le législateur a placé la HATVP au cœur du dispositif de moralisation de la vie publique (B). Il n’en reste pas moins qu’elle rencontre un certain nombre de difficultés qui ne permettent pas à son contrôle d’atteindre une pleine efficacité (C).

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A/ L’héritage de la CTFVP

246. La commission pour la transparence financière de la vie politique a été instituée par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique⁵⁹³ pour recevoir les déclarations de patrimoine des membres du gouvernement, des présidents d’exécutifs locaux ainsi qu’en 1995 celles des parlementaires594. Composée du vice-président du Conseil d’État, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes, la CTFVP s’est vue reconnaître par le Conseil d’État, « après hésitation », le statut d’autorité administrative indépendante595.

247. Tout au long de son existence, la CTFVP n’a jamais eu les moyens de remplir la mission que lui avait assignée la loi, à savoir d’apprécier les variations de patrimoine des assujettis afin de garantir l’absence d’enrichissement indu et d’en informer le cas échéant le public. Elle a d’ailleurs fait ce constat à l’occasion de la quasi-totalité de ses seize rapports publiés au journal officiel. La commission s’est trouvée dans « l’impossibilité, en l’état de ses pouvoirs, d’apprécier réellement la valeur du patrimoine détenu »596 par les déclarants, et donc de pouvoir apprécier la variation de celui-ci entre le début et la fin des fonctions des personnes concernées. En effet, comme elle l’a indiqué lors de son neuvième rapport en 2000, « la commission […] ne peut mettre en doute la sincérité des déclarations qui lui sont transmises et ne peut contrôler que ce qui est déclaré »⁵⁹⁷. En somme, le caractère déclaratif du dispositif et l’absence de pouvoir d’investigation de la Commission ont condamné le dispositif à rester ineffectif.

248. Il n’en reste pas moins que la Commission a contribué à améliorer le dispositif de contrôle des déclarations de patrimoine, tant en ce qui concerne le contenu que la forme des déclarations⁵⁹⁸. Par ailleurs, elle a su interpréter la loi à son avantage en demandant des informations complémentaires aux déclarants lorsqu’elle considérait l’obtention de précisions

593 Article 3 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, JORF, 12 mars 1988, p. 3290.

594 Voir supra 147.

595 Conseil d’État, Rapport public 2001, Les autorités administratives indépendantes, coll. Etudes et Documents du Conseil d’État, La Documentation française, Paris, 2001, p. 305.

596 Sixième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, JORF, n° 29 du 3 février 1995, p. 1984.

597 Neuvième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, JORF, n° 83 du 7 avril 2000, p. 5344.

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nécessaires à son contrôle. Les rapports de la Commission font état de l’importance de ces échanges d’observations avec les déclarants ainsi que d’une certaine montée en puissance de cette autorité puisqu’elle est allée jusqu’à auditionner des déclarants pour obtenir des précisions sur leur patrimoine⁵⁹⁹. En ce sens, la loi du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique⁶⁰⁰ a augmenté ses pouvoirs, de manière toutefois modeste, en lui permettant de demander la communication aux intéressés des déclarations faites au titre de l’impôt sur le revenu ou au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune. Enfin, dans l’hypothèse où une personne assujettie n’avait pas déclaré son patrimoine à l’issue de ses fonctions, la CTFVP décida à partir de son douzième rapport de rendre compte de ses manquements en mentionnant le nom et les fonctions des personnes concernées⁶⁰¹.

249. Même en l’absence de moyens adéquats pour remplir sa mission, la CTFVP s’est donc

progressivement fait une place dans le paysage institutionnel et a participé à la construction du dispositif de contrôle du patrimoine des responsables publics. À ce titre, le Conseil d’État a pu mettre l’accent sur « son pouvoir de révéler des manquements à des obligations visant à renforcer un contrôle démocratique sur le comportement de la classe politique »⁶⁰². Il est significatif que la haute juridiction ait insisté sur la mission d’information de la Commission plutôt que sur celle consistant à contrôler le patrimoine des responsables publics. Aussi, lors de son dernier rapport, après l’adoption des lois du 11 octobre 2013, la CTFVP a salué la création de la HATVP en indiquant qu’elle bénéficiera de « prérogatives substantiellement renforcées »⁶⁰³.

599 Huitième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, JORF, n° 71 du 25 mars 1999, p. 4484.

600 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, JORF, n° 0092 du 19 avril 2011, p. 6831.

601 Douzième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, JORF, n° 42 du 19 février 2004, p. 3414.

602 Conseil d’État, Rapport public 2001, Les autorités administratives indépendantes, op. cit., p. 305.

603 Seizième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, JORF, n° 0289 du 13 décembre 2013, p. 20323.

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B/ La montée en puissance de la HATVP : une institution indépendante au cœur du dispositif de renforcement de la probité des responsables publics

250. La mise en place de la Haute Autorité par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est un des éléments les plus qualitatifs de cette législation dans la mesure où celle-ci dispose à la fois d’un statut et d’une organisation renforcée (a), de missions élargies (b) et de pouvoirs importants pour mener ces dernières à bien (c). La HATVP a non seulement été pensée comme l’autorité centrale du dispositif de moralisation des responsables publics mais elle a su, par son activité, prendre cette place, et constitue par là un indéniable succès institutionnel (d).

a – Une autorité à l’indépendance renforcée

251. Comme la CTFVP, la HATVP dispose du statut d’autorité administrative

indépendante. Seulement, contrairement à son prédécesseur, il n’y a eu sur ce point aucune hésitation. En effet, le législateur a inscrit son statut dans la loi, en ajoutant la précision que « les membres de la Haute Autorité ne reçoivent et ne sollicitent d’instruction d’aucune autorité »⁶⁰⁴ renforçant par là l’indépendance de l’institution⁶⁰⁵. En outre, depuis la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes, l’ensemble des dispositions relatives aux caractéristiques du mandat de membre d’une AAI sont applicables à la HATVP, en particulier pour ce qui est de leur révocation⁶⁰⁶. Avant cela, la loi du 11 octobre 2013 avait déjà été loin puisqu’elle prévoit que le mandat des membres de la Haute Autorité n’est pas renouvelable607.

604 Article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

605 « La soustraction au pouvoir d’instruction du Gouvernement et de ses représentants » étant une condition indispensable à l’indépendance de l’autorité concernée, voir notamment sur cette question Patrick Wachsmann, « Sur l’« indépendance » des autorités administratives d’État », in Indépendance(s). Etudes

offertes au professeur Jean-Louis Autin, vol.1, CREAM Montpellier, 2012, p. 488.

606 « Le mandat de membre [d’une AAI] n’est pas révocable » selon l’article 6 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, JORF, n° 0018 du 21 janvier 2017. L’adoption du statut général des AAI est le fruit d’une longue réflexion qui aura mis du temps à aboutir, depuis le rapport public du Conseil d’État de 2001 en passant par le rapport d’information du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale de 2010. Pour une présentation complète de ce statut, voir Aude Rouyère, « Le statut : une mise en ordre pragmatique », RFDA, n° 3, 2017, p. 413-424.

607 Alors que la loi relative au statut général des AAI prévoit que le mandat des membres des AAI peut être renouvellé au maximum une seule fois. Article 7 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

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252. La composition de la Haute Autorité a également connu un changement à l’occasion de l’adoption des lois du 11 octobre 2013. La HATVP est composée de neuf membres608 qui forment le collège, organe délibérant compétent pour prendre toutes les décisions rendues par l’autorité. Par ailleurs, le statut d’AAI a également eu des conséquences sur l’organisation et le fonctionnement de la Haute Autorité. En effet, elle dispose d’une autonomie qui lui a permis d’organiser librement ses services administratifs en plusieurs pôles. Mais l’autonomie dont elle dispose s’est surtout traduite par l’adoption par le collège d’un règlement intérieur dans lequel l’ensemble des procédures qu’elle suit, notamment dans le cadre des différents contrôles qu’elle exerce, est explicité609. Ce dernier est à la fois un gage de transparence et de sécurité juridique.

b – Une autorité aux missions élargies

253. Entre les lois du 11 mars 1988, date de la mise en place de la CTFVP, l’ancêtre de la HATVP, et la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence et à la lutte contre la corruption, l’autorité de transparence de la vie publique a vu ses missions s’étendre considérablement.

254. D’abord, dans le cadre de sa mission de contrôle relatif au patrimoine des responsables publics, la Haute Autorité ne se contente plus seulement de contrôler la variation de patrimoine entre le moment de l’entrée en fonction et le terme de celle-ci, comme c’était le cas sous l’empire de la loi du 11 mars 1988, mais elle contrôle également l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité des déclarations610. Il s’agit d’un contrôle à part entière et nouveau qui permet à la Haute Autorité de disposer d’une référence fiable dans le cadre du contrôle de la variation de patrimoine.

608 La composition de la Haute Autorité est classique dans le sens où six de ses membres sont élus par le Conseil d’État, la Cour de cassation et la Cour des comptes. Deux membres sont nommés par les présidents des chambres et le président de l’institution est nommé par le Président de la République.

609 Règlement intérieur de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, JORF, n° 0124 du 1er juin 2018. Ce règlement remplace le règlement général paru au JORF du 8 octobre 2017 en raison du changement de dénomination imposé par la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes.

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255. L’élargissement de ses missions tient surtout au contrôle qu’elle exerce désormais sur les intérêts détenus par les responsables publics en vue de prévenir les conflits d’intérêts. Il s’agit d’une innovation que l’on doit aux lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Dans ce cadre, la Haute Autorité procède également au contrôle du caractère exhaustif, exact et sincère des déclarations que doivent lui adresser les responsables publics⁶¹¹, avant de détecter les conflits d’intérêts et d’y mettre fin612. En outre, la HATVP s’est vu confiée par le législateur une compétence en matière de pantouflage puisqu’elle contrôle la compatibilité entre d’anciennes fonctions exécutives nationales ou locales et l’exercice d’une activité privée613.

256. Enfin, dans le cadre de la première réglementation relative au lobbying, le législateur a choisi de confier à cette autorité la responsabilité du registre des représentants d’intérêts614. Cette nouvelle mission est le fait de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence et à la lutte contre la corruption. Précisément, la Haute Autorité doit s’assurer que les représentants d’intérêts lui communiquent les informations fixées par la loi, en vue de constituer le registre garantissant l’information du public⁶¹⁵. En outre, la HATVP est chargée de contrôler le respect par les représentants d’intérêts des obligations déontologiques fixées par la loi616.

c – Une autorité aux pouvoirs importants

257. Contrairement à la CTFVP qui « ne pouvait compter que sur la bonne foi des déclarants quant au contenu de leur déclaration et sur leur coopération pour recevoir des éléments d’explication sur les évolutions suspectes de leur patrimoine »617, la HATVP dispose de véritables moyens juridiques pour contrôler le contenu des déclarations. Désormais elle dispose de prérogatives renforcées pour obtenir communication des informations dont elle a

611 Pour rappel, le champ des personnes assujetties à l’obligation de déclaration d’intérêts est plus étroit que celui des personnes devant déclarer auprès de la Haute Autorité leur situation patrimoniale. Voir supra 183.

612 2° du I de l’article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

613 Article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

614 Voir supra 231.

615 Article 25 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique créant un article 18-3 au sein de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

616 Article 25 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique créant un article 18-5 au sein de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

617 Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Rapport d’activité 2015, JORF, n° 0054 du 4 mars 2016, p. 5.

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besoin pour s’assurer de la fiabilité des déclarations. D’une part, la Haute Autorité bénéficie de l’assistance de l’administration fiscale, ce qui constitue l’une des innovations majeures de la loi de 2013. En effet, le législateur a prévu que la Haute Autorité transmette les déclarations de situation patrimoniale à la Direction générale des finances publiques (DGFiP) qui, en retour et dans le délai d’un mois, lui rend un avis contenant « tous les éléments lui permettant d’apprécier l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité de la déclaration »⁶¹⁸. En outre, la Haute Autorité peut demander à l’administration fiscale d’exercer le droit de communication qu’elle détient en application du livre des procédures fiscales pour obtenir des éléments d’informations complémentaires comme les soldes de comptes bancaires, des procédures judiciaires en cours, des bilans de société⁶¹⁹. Enfin, elle peut lui demander de mettre en œuvre les procédures d’assistance administrative internationale pour recueillir des informations sur les éléments de patrimoine que le déclarant détient à l’étranger. D’autre part, dans la continuité de la pratique initiée par la CTFVP, la Haute Autorité continue à échanger avec les déclarants afin de leur demander des explications ou des informations complémentaires. Or, désormais, la loi prévoit explicitement qu’elle peut se voir communiquer un certain nombre d’informations de la part de ces derniers, facilitant ainsi la récupération des informations nécessaires à son contrôle⁶²⁰.

258. En 2013, le législateur lui a également conféré un pouvoir d’injonction que la Haute Autorité peut exercer dans deux cas de figure. Dans le cadre de son contrôle visant à détecter les conflits d’intérêts, à partir de la déclaration qui lui est transmise et des vérifications qu’elle a pu effectuer quant au contenu de celle-ci, la Haute Autorité peut enjoindre à toute personne entrant dans son champ de compétence de faire cesser un tel conflit⁶²¹. En outre, cette injonction peut faire l’objet d’une publication, après que l’intéressé a fait parvenir ses

618 L’article 5 de la loi du 11 octobre 2013 prévoit que l’administration fiscale « fournit à la Haute Autorité, dans

les trente jours suivant cette transmission, tous les éléments lui permettant d’apprécier l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité de la déclaration de situation patrimoniale ». Parmi les informations contenues

dans l’avis rendu par l’administration fiscale se trouve : la liste des biens immobiliers détenus par le déclarant ainsi que ses participations dans des sociétés civiles immobilières ; la liste de ses comptes bancaires ; les éventuelles dettes fiscales ; les dernières déclarations effectuées au titre de l’impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l’impôt de solidarité sur la fortune ; les actifs détenus à l’étranger.

619 Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Rapport d’activité 2015, op. cit., p. 25.

620 Il s’agit des déclarations que les déclarants ont souscrites en application des articles 170 à 175 A du code général des impôts, c’est-à-dire les déclarations nécessaires au calcul de l’impôt sur le revenu. La loi de 2013 prévoit aussi que la HATVP peut demander les déclarations des conjoints séparés de biens.

621 Articles 10 et 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Ce pouvoir visant à faire cesser un conflit d’intérêts n’est toutefois pas applicable aux parlementaires, au Premier Ministre ainsi qu’aux députés européens.

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observations, renforçant ainsi son efficacité. Cependant, depuis sa création, il semble que la HATVP n’ait pas fait usage de cette prérogative, les échanges avec les intéressés suffisant à prévenir les conflits d’intérêts qu’elle avait détectés. En effet, avant l’usage d’un tel pouvoir, la Haute Autorité indique aux intéressés, sous la forme de recommandations, les règles qu’ils doivent suivre en vue de prévenir la survenance d’un conflit. À titre d’exemple, elle peut « préconiser des mesures de publicité interne de l’intérêt (information des collègues, des autres ministres, des administrations concernées, etc.) ou le déport sur certains dossiers »⁶²². Il s’agit selon la Haute Autorité d’une « prérogative d’avis »623. En réalité, la loi prévoit que ce soient les responsables publics qui saisissent la Haute Autorité pour avis, et ce sur toute question d’ordre déontologique624. Or, la pratique suivie par la Haute Autorité, dans le cadre de l’appréciation du risque de conflit d’intérêts, est de correspondre par courriers avec les intéressés et de les inviter, lorsqu’elle le juge nécessaire, à solliciter un avis en vertu de l’article 20 de la loi de 2013625. Ainsi, la Haute Autorité privilégie le dialogue avec les responsables publics afin de prévenir les conflits d’intérêts et prévoit d’utiliser son pouvoir d’injonction seulement après l’échec d’une telle méthode626.

259. Par ailleurs, la HATVP dispose aussi d’un pouvoir d’injonction dans l’hypothèse où

une personne assujettie n’aurait pas transmis l’une des déclarations que la loi lui prescrit de remettre au président de la Haute Autorité⁶²⁷. Toutefois avant d’exercer cette prérogative, la Haute Autorité sollicite de l’intéressé qu’il transmette sa déclaration sous huit jours, et c’est

622 Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Rapport d’activité 2017, Mai 2018, p. 117.

623 Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Rapport d’activité 2015, op. cit., p. 18.