Segundo o IPEA (2010, p. 2), o setor de telecomunicações vivenciou, nas últimas décadas, um intenso processo de transformações, com destaque especial para a convergência entre as tecnologias que compõem a infraestrutura necessária para se oferecer os serviços. As tecnologias da computação em rede, da microeletrônica, da tecnologia da informação e das telecomunicações convergiram para propiciar novos serviços. De acordo com a ANATEL (2008, p. 148),
A palavra convergência vem, durante os primeiros anos do Século XXI, se transformando em chave para o desenvolvimento de soluções tecnológicas, objetivando capacitar as prestadoras de serviço na oferta de todas as formas de serviços e facilidades aos usuários. Isto se deve à caracterização das comunicações como multimídia (som, imagem e movimento), fator impulsionador de plataformas que tenham capacidade para tratamento das diversas formas de oferta existentes, inclusive considerando o aspecto da tendência às comunicações pessoais, calcadas na mobilidade e na banda
larga.
Desta feita, percebe-se que o setor de telecomunicações, nos últimos anos, se tornou o principal propulsor de novas tecnologias de comunicação, gerando impactos diretos nas grandes empresas, no Estado, nas organizações em geral e na vida das pessoas.
Na década de 1970, de acordo com o IPEA (2010, p. 2-3), a invenção e o desenvolvimento da microeletrônica e microprocessadores possibilitaram o início da digitalização das redes. No entanto, tais redes permaneciam separadas, de modo que os equipamentos desenvolvidos eram especializados para determinada função. Nesse sentido, as infraestruturas em telecomunicações eram específicas para cada tipo de serviço, ou seja, uma para a telefonia fixa, uma para a telefonia móvel, uma para os serviços de satélites, e a interligação entre elas era reduzida. Ademais, as redes para transmissões de sinais de TV e rádio eram ainda mais distantes dos demais serviços de telecomunicações.
A partir da década de 80 e mais intensamente na década de 90, teve o início da convergência entre as tecnologias das telecomunicações com a informática. O IPEA (2010, p. 3-4) constata que o grande propulsor dessa mudança foi a consolidação do uso dos protocolos da família Internet Protocol (IP), que eram os protocolos usados para a comunicação de dados em que se baseia a Internet e outras redes de computadores. O desenvolvimento tecnológico alcançou um grau de desenvolvimento em que deixou-se de utilizar a tecnologia tradicional de comutação por circuitos e optou-se pela comutação por pacotes, possibilitando a utilização nos equipamentos de telecomunicações dos protocolos da família IP.
Segundo a ANATEL (2008, pp. 147-148), a mudança para as redes baseadas em comutação por pacotes, com base no substrato IP, criou as redes chamadas de Next
Generation Networks (NGN), que permitem que todas as redes possam funcionar
independentemente da tecnologia proprietária de acesso. Tal fato possibilitou uma larga flexibilidade na oferta de facilidades aos usuários dos sistemas de telecomunicações.
Desse modo, a transmissão de voz e fax começou a perder espaço para a transmissão de dados por IP. Essa alteração se deve essencialmente ao fato de que, com a utilização de dados por IP, era possível trafegar simultaneamente, pelas redes de telecomunicações, sinais advindos de diferentes serviços. Ademais, o uso dos protocolos IP levou a alocação mais eficiente dos equipamentos e das redes de telecomunicação, além de ter proporcionado ganhos expressivos na qualidade dos serviços.
A possibilidade de utilização dos protocolos IP só foi possível devido ao processo de digitalização dos serviços de telecomunicação iniciado na década de 70. Através dessa
digitalização, todos os sinais passaram a ser representados por sequências de bits, que podem ser transmitidos por diversos tipos de redes por meio dos protocolos IP. Desse modo, as infraestruturas específicas para cada tipo de serviço de telecomunicação começaram a desaparecer ou a se transformar para se tornarem capazes de transmitir dados IP. Este foi o caso das redes de telefonia fixa que passaram a ser capazes de transmitir dados digitalizados, por meio de protocolos IP, possibilitando o serviço de acesso à Internet. Outros serviços também estão se modificando com a digitalização e o uso do IP, como é caso da TV e da radiodifusão. Outros mais ainda estão surgindo e se consolidando, como os serviços de Internet (e-mail, acessos a redes sociais, comercio eletrônico).
A ANATEL (2008, pp. 149-150) constata, também, duas outras modificações importantes advindas da utilização dos protocolos IP e da convergência tecnológica e dos serviços das telecomunicações. Primeiro, os serviços convergentes estão diretamente relacionados à oferta de acesso em banda larga, pois, conforme cresce a quantidade de conteúdo multimídia, também se eleva a necessidade de velocidades mais rápidas de transmissão de dados. Dessa maneira, os serviços de banda larga fixa e móvel se mostram como soluções importantes e com especificidades que se ajustam a diferentes tipos de situação. A banda larga fixa seria mais direcionada aos usuários com uma demanda de taxas de transmissão mais elevadas e de melhor qualidade. Por outro lado, a banda larga móvel seria destinada aos usuários com a necessidade de mobilidade e taxas de transmissão altas. Segundo, a evolução da comunicação não é restrita apenas ao transporte e acesso dos serviços. O desenvolvimento tecnológico também é constante nos terminais, que têm convergido para dispositivos capazes de acessar múltiplas redes e funcionalidades. Um único equipamento é capaz de integrar a comunicação de voz e vídeo, recursos de multimídia, acesso à Internet, conexão Wi-Fi, Bluetooth e muitas outras funções, além das inovações que constantemente surgem.
É possível, ainda, mencionar que da convergência tecnológica surgiu uma nova área de conhecimento chamada telemática. Esta pode ser entendida como a combinação da eletrônica, da informática e da telecomunicação para a produção de técnicas de geração, tratamento e transmissão de informações. Ela utiliza diversos recursos tecnológicos da informática, como computadores, softwares, redes, conjuntamente com recursos das telecomunicações, como a telefonia, satélites, a transmissão de sinais de TV, para o processamento de grandes quantidades de dados e a comunicação entre os mais longínquos pontos do planeta. A telemática trouxe grandes mudanças para o mundo corporativo e financeiro, pois facilitou a expansão das grandes empresas, consolidando suas operações em
escala mundial, e possibilitou uma maior integração entre os mercados dos países.
Em suma, segundo a ANATEL (2008, p. 148), a perspectiva para os próximos anos é de uma demanda cada vez maior por serviços convergentes, onde o usuário, independentemente do equipamento terminal utilizado, possa acessar todo o rol de funções e redes disponível. Nesse cenário, percebe-se que as tecnologias, que irão perdurar no longo prazo, são aquelas que oferecem funcionalidades convergentes, ou seja, que oferecem a maior quantidade de serviços em um único acesso e equipamento.
Desta feita, ainda de acordo com a ANATEL (2008, p. 151), diante do processo de convergência tecnológica e dos serviços “[...] é necessário analisar o rol de Serviços de Telecomunicações existente, bem como os demais instrumentos regulatórios, de forma a promover a evolução da regulamentação para este cenário de convergência.” As mudanças na regulação, ao mesmo tempo que precisam se adequar ao processo de convergência, devem manter os princípios de busca da concorrência, de defesa dos direitos dos consumidores e de universalização do acesso.
Em suma, o setor brasileiro de telecomunicações passou por vários momentos distintos ao longo do século XX. Na sua fase inicial, ele era caracterizado pela presença de várias empresas ofertando os serviços de telefonia. Em seguida, ele passa por um processo de concentração dessas empresas sob a propriedade do Estado. Posteriormente, na década de 1990, o setor passa por um processo de desconcentração por meio das privatizações. E, atualmente, vislumbra-se, novamente, um processo de concentração, diante das várias operações de fusão e aquisição que vêm ocorrendo nos últimos anos. De todo modo, diante desse novo cenário e levando em consideração as questões concorrenciais, é possível identificar alguns pontos importantes. Primeiro, o setor demonstra um forte dinamismo, no qual, em curtos espaços de tempo, se verificam movimentos importantes das empresas. Algumas apresentaram rápidos crescimentos de mercado e, outras, perdas significativas. Em segundo lugar, é possível perceber que as inovações tecnológicas são fundamentais na determinação da dinâmica dos mercados em telecomunicações. Nesse sentido, fica claro que o processo de convergência tecnológica e de serviços está alterando o modo de competir das empresas. Por último, entende-se que o marco regulatório do setor deve ser constantemente modificado para se adequar às novas situações, garantindo a universalização do serviço, os direitos dos usuários e o incentivo à concorrência. No próximo capítulo, será dada uma maior atenção à questão concorrencial, por meio da análise dos posicionamentos das autoridades antitruste e do órgão regulador dentro dos atos de concentração julgados pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC).
3 A DEFESA DA CONCORRÊNCIA NAS TELECOMUNICAÇÕES BRASILEIRAS
O presente capítulo tem o objetivo de avaliar o entendimento das autoridades antitruste brasileiras (CADE, SEAE e SDE) e do órgão regulador (ANATEL) acerca dos principais elementos analisados nos processos de defesa da concorrência do setor de telecomunicações, especialmente nos atos de concentração. Para tanto, a primeira seção apresenta o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). A segunda seção analisa as delimitações do mercado relevante dos principais serviços de telecomunicações (telefonia fixa e móvel, TV por Assinatura e Internet Banda Larga). A terceira seção discorre sobre a possibilidade de exercício do poder de mercado. Por fim a quarta seção avalia as eficiências econômicas relacionadas às operações de concentração.
O setor brasileiro de telecomunicações vivenciou uma série de transformações ao longo de sua história, desde a instituição de monopólios naturais de propriedade do Estado a privatizações das empresas, como apresentado no capítulo anterior. Atualmente, um novo cenário competitivo vem se formando, impulsionado por duas situações. Primeiro, devido às várias mudanças tecnológicas que constantemente alteram as dinâmicas dos mercados e dos serviços oferecidos, seja por meio da convergência tecnológica e de serviços, seja pela oferta de novas e melhores funcionalidades para os usuários. Em segundo lugar, o ambiente concorrencial está sendo alterado por uma série de operações de fusão e aquisição realizadas nos últimos anos. O Quadro 8 relaciona as mais importantes operações realizadas entre 2006 e 2010 no Brasil.
Operações Anúncio
Portugal Telecom anuncia acordo para entrar na Oi... julho de 2010 Telefônica compra parte da Portugal Telecom na Vivo... julho de 2010 Vivendi compra a GVT... novembro de 2009 Tim compra a Intelig... março de 2009 Net compra a ESC 90... setembro de 2008 Oi compra a Brasil Telecom... abril de 2008 Oi compra a Amazônia Celular... dezembro de 2007 Net compra a BIGTV... dezembro de 2007 Vivo compra a Telemig Celular... agosto de 2007 Net compra a Vivax... outubro de 2006 Telefônica compra parte dos serviços da TVA... outubro de 2006 Oi compra a Way TV... julho de 2006
Quadro 8 – Operações de fusão e aquisição nas telecomunicações brasileiras - 2006-2010 Fonte: Teleco (2010).
Diante desse novo ambiente concorrencial, o grande obstáculo a ser transposto pelas autoridades antitruste brasileiras é garantir uma competição efetiva e justa entre as empresas do setor, de modo a evitar o reforço do poder de mercado capaz de prejudicar a concorrência e transferir a todos os usuários os benefícios das inovações tecnológicas. Desta feita, mostra-se importante compreender o funcionamento do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e como são tratados os principais pontos de uma análise antitruste: definição do mercado relevante, possibilidade de exercício do poder de mercado e eficiências econômicas da operação.