d’information, elles font un bilan de l’état de l’art dans certains domaines liés à
l’environnement, elles servent d’incubateurs d’idées et elles fournissent de l’information aux
élites (Encyclopaedia Universalis, 2017). Au fil du temps, ces conférences ont pris une
tour-nure politique importante alors que certains observateurs estiment qu’elles sont inefficaces en
raison notamment de la divergence des intérêts des parties prenantes. Les conférences
interna-tionales organisées par l’ONU sont « prestigieuses », c’est-à-dire qu’elles rassemblent des
figures politiques et même parfois des célébrités du milieu cinématographique. Elles se
dérou-lent très souvent dans des environnements luxueux et elles incluent une réception et des
pres-tations culturelles. Bien que les participants œuvrent pour le bien commun, il se peut que leurs
intérêts personnels s’entremêlent aux intérêts collectifs ce qui peut altérer leur engagement
lors des négociations internationales et par conséquent les résultats de ces dernières. Cette
dichotomie entre les intérêts personnels et généraux et les différences culturelles entre les
par-ticipants peuvent faire obstacle à la convergence des buts et au pilotage des décisions.
2.1.1.2 Autres dispositifs traditionnels : accountability, leadership, design
institutionnel
2.1.1.2.1 Accountability
Balint et al. (2009) se sont intéressés à l’accountability au sein du Secrétariat des
Na-tions Unies dont le PNUE fait partie. L’accountability serait une pierre angulaire de
l’administration publique. Comme le souligne Habegger (2010) les organisations
internatio-nales comme l’ONU n’ont pas de système démocratique d’accountability ce qui leur vaut de
nombreuses critiques. On déplorerait le manque de participation du public notamment dans
les délibérations de l’ONU et du PNUE ainsi que dans les prises de décisions qui mèneraient à
des abus de pouvoir. En outre, comme le souligne Balint et al., (2009) les pays membres, les
principaux contributeurs de l’ONU, souhaitent s’assurer que leurs ressources sont utilisées
efficacement. Cette efficacité doit être mesurée pour assurer une confiance mutuelle et une
coopération efficace. Actuellement, il y aurait une culture de la méfiance entre les pays
membres ainsi qu’entre les pays membres et le Secrétariat de l’ONU. Cette méfiance
résulte-rait parfois en une suspension des fonds destinés au Secrétariat. Cette pratique aurésulte-rait pour but
d’influencer les décisions de l’ONU comme nous l’avons précédemment évoqué.
L’accountability est souvent associé à la performance d’une organisation (Behn, 2001).
Selon Balint et al. (2009), l’accountability en termes de performance, les organisations
inter-nationales comme l’ONU ont de la difficulté à atteindre leurs objectifs en raison de la
multi-plicité des acteurs, qui complexifie la convergence des buts et objectifs à l’externe. De plus,
les règles au sein de l’ONU sont plus rigides que dans le secteur privé, ce qui peut affecter
l’efficacité de l’Organisation. Enfin, même si le budget de l’ONU est fondé sur les résultats
depuis 2000, ce système budgétaire n’est pas accompagné d’un système de
sanc-tion/récompense. Par conséquent, le non accomplissement des résultats escomptés d’un
pro-gramme n’exerce aucun impact sur l’allocation des ressources comme le rapportent Balint et
al. (2009). Il n’y a donc pas de boucle de rétroactioncomme dans les dispositifs de contrôle.
Pourtant, : « pour établir un système d’accountability de la performance efficace, la
méthodo-logie de surveillance doit être capable de révéler les impacts des programmes de
l’Organisation » (T. Balint et al., 2009, p. 357). De plus, traditionnellement comme le
souli-gnent Legault-Mercier et St-Pierre (2010) sont développés des indicateurs d’évaluation
quan-titatifs dont se sert le PNUE pour démontrer aux donateurs (pays membres, donateur
indivi-duel, etc.) que leurs contributions sont gérées efficacement dans le cadre de ses différents
pro-jets. Cependant le besoin de « compter » constamment, diluerait le « sens de la mesure ».
2.1.1.2.2 Leadership
Au sein du PNUE, le leadership est toujours de type hiérarchique et personnifié
princi-palement par le Directeur exécutif. Comme le mentionne Ivanova (2010), le statut du PNUE
en tant que programme sous l’égide du Secrétariat de l’ONU et sa localisation géographique
sont deux facteurs qui exercent une influence sur son leadership. À l’externe, le Directeur
exécutif est chargé de mobiliser des fonds et à l’interne, il est chargé d’établir une vision et
une direction globale du Programme. Selon Ivanova, la structure du PNUE chargerait la haute
direction de lourds fardeaux ; les directeurs doivent à la fois incarner le rôle d’experts
tech-niques, de visionnaires et de politiciens. Ce serait sous la direction de Mostafa Tolba de 1976
à 1992 que le leadership du PNUE devint un catalyseur de changements. Selon Helmer
(1999), comme le rapporte Ivanova (2010), Tolba a gagné de nouvelles responsabilités
cepen-dant l’organisation n’a pas su les gérer.
2.1.1.2.3 Design institutionnel
Ivanova (2010) explique que ce sont les États lors des AG qui décident du design
insti-tutionnel du PNUE incluant ses fonctions, sa forme et son financement. Ce sont les pays
membres qui ont décidé que le PNUE serait un programme sous l’égide du Secrétariat des
Nations Unies et non une agence spécialisée qui bénéficierait d’une plus grande autonomie de
décisions et d’actions. Le but était de faire du PNUE un catalyseur et un coordonnateur des
questions environnementales au sein du système des Nations Unies. Le fait d’être une agence
spécialisée aurait mis le PNUE à l’écart et ne lui aurait pas permis d’accomplir son mandat.
Avant la création du PNUE, les questions environnementales avaient déjà été intégrées à la
constitution de certains organes onusiens mais de manière cloisonnée et sans lien avec le reste
de l’organisation. Ainsi, le design institutionnel du PNUE affecte l’efficacité du Programme
de deux manières : il ne bénéficie pas d’un pouvoir d’autorité sur les autres agences
spéciali-sées de l’ONU et son mode de financement sur une base volontaire crée un stress financier au
sein de l’Organisation. Comparativement aux agences spécialisées, le PNUE est soumis aux
règles et procédures du Secrétariat des Nations Unies et par conséquent, il bénéficie de moins
de latitude et de pouvoir d’autorité qu’une agence spécialisée.
La question de la transformation du PNUE en agence spécialisée a fait l’objet d’une
re-lativement vaste littérature (Amin, 2005 ; Biermann, 2005, 2016 ; Ivanova, 2005a ; Najam,
2003) tel que nous l’avons déjà évoqué au Chapitre 1. Certains auteurs comme Najam pensent
que le PNUE n’a pas besoin d’être transformé, il faut plutôt se concentrer sur la
restructura-tion de sa gouvernance externe et interne pour assurer une meilleure articularestructura-tion. Selon
Iva-nova, son financement de nature volontaire serait minuscule à la lumière des tâches requises
et l’impact de ce stress financier sur la performance du PNUE serait sous-estimé notamment
au niveau de la gestion du personnel et de sa performance. Nous avons vu au chapitre
précé-dent que l’ONU et le PNUE ont recours de manière excessive aux contractuels dans une
pers-pective logico-économique et ce en raison des difficultés financières auxquelles fait face le
PNUE, ce qui l’empêche d’adopter une planification stratégique à plus long terme
(actuelle-ment les contributions des pays membres sont déterminées sur une base biannuelle).
2.1.2 Dispositifs éclectiques nouveaux face aux parties prenantes
ex-ternes
Les dispositifs mis en œuvre par le PNUE sont considérés comme éclectiques. Tel que
nous l’avons vu dans le Chapitre 1, certains auteurs comme Janicot (2007) ont évoqué le
ca-ractère illusoire des indicateurs de performance environnementale en raison de la diversité et
de la complexité de ces derniers ainsi que de leur interprétation parfois subjective. Certains de
ces indicateurs servent à mesurer l’état de l’environnement et l’efficacité de certains projets
mais certains outils de contrôle sont utilisés sans qu’une distinction claire soit faite entre la
performance des actions du PNUE (l’efficacité de son gouvernement interne) et la
perfor-mance de sa gouvernance externe (actions collectives externes).
Pour gérer des systèmes adaptatifs dans lesquels émergent les EEM de manière
appro-priée, nous avons vu qu’une approche traditionnelle s’avérait inefficace. Il ne suffit pas
d’étudier les composantes d’un système de manière individuelle. Pour gérer ces enjeux
perni-cieux, Stoett (2016) fait une comparaison avec des individus qui ont une dépendance à
l’alcool et explique que la seule façon de résoudre des problèmes pernicieux est d’adopter une
Dans le document
Le contrôle des organisations à vocation universelle : le cas du Programme des Nations Unies pour l’environnement
(Page 186-190)