La conditionnalité des soutiens publics

Il s’agit, dans cette section, de présenter la mise en œuvre de la conditionnalité sur la base des règlements et directives européens, puis les premières évaluations qui ont pu en être faites⁴².

4.3.3.1. La mise en œuvre de la conditionnalité

Le principe selon lequel les agriculteurs communautaires doivent respecter des exigences de protection de l’environnement pour bénéficier des aides directes de soutien des marchés et des revenus (aides directes dites du premier pilier) fut introduit à l’occasion de la réforme "Agenda 2000" de 1999. Le concept dit d’éco-conditionnalité⁴³ fut étendu à l’occasion de la réforme de la PAC de juin 2003. Selon le Règlement 1782/2003 "tout agriculteur percevant des paiements directs est tenu de respecter les exigences réglementaires en matière de gestion (…), ainsi que les bonnes conditions agricoles et environnementales". Les "exigences réglementaires en matière de gestion" désignent les réglementations concernant les domaines de l’environnement, mais aussi de la santé publique, de la santé animale et végétale et du bien-être animal. Quant aux "bonnes conditions agricoles et environnementales", elles visent des objectifs tels que la réduction des risques d’érosion ou de pollution par les fertilisants et pesticides. La conditionnalité des aides, définie par le règlement n° 1782/2003, s’applique aux droits à paiement unique (DPU), mais également à certaines mesures du Règlement de développement rural de 2005 (une partie des aides répondant à l’axe 2 est concernée).

. Les trois volets de la conditionnalité

Le premier volet de la conditionnalité est constitué de 19 directives et règlements communautaires répartis dans trois domaines, à savoir l’environnement (5 textes), la santé publique, des végétaux et des animaux (11 textes) et le bien-être animal (3 textes)⁴⁴. Les 5 textes portant sur l’environnement sont la Directive 79/409 relative à la conservation des oiseaux sauvages, la Directive 80/68 relative à la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses, la Directive 86/278 relative à la protection de l’environnement, et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration, la Directive 91/676 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, et la Directive 92/43 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

Le second volet de la conditionnalité porte sur le respect de Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales (BCAE) qui visent à satisfaire quatre objectifs : protéger les sols contre l’érosion ; maintenir le niveau de matière organique des sols ; maintenir la structure des sols ; et assurer un niveau minimal d’entretien des terres (Règlement (CE) 1782/2003). Alors que le premier

42 Nous sommes conscients de la fragilité de ces premières évaluations du fait que la mise en œuvre de cette mesure est récente en Europe et un peu plus ancienne en Suisse par exemple. Il nous parait néanmoins intéressant de les présenter dans cette expertise.

43 Ce concept d'exiger des agriculteurs de se conformer aux normes environnementales afin d’être qualifié pour obtenir des subventions a été présenté la première fois aux Etats-Unis en 1985, pour éviter l'érosion du sol et pour empêcher des agriculteurs de reprendre des activités sur des marais (Hoag & Holloway, 1991). Ce concept a été discuté de manière très controversée (par exemple Ervin et al., 1984; Clark & Raitt, 1986; Dinehart, 1986 ; voir également Kramer & Batie, 1985;

Batie & Sappington, 1986; Hoag & Holloway, 1991).

44 Seuls certains articles de ces 19 textes font partie de la conditionnalité.

volet de la conditionnalité est obligatoire, les Etats membres ont la possibilité de définir, dans le cadre du menu communautaire, les BCAE à respecter sur leur territoire. C’est ainsi que la France a choisi de définir les BCAE nationales à travers 5 mesures : la mesure 1 oblige à mettre en place une surface minimale en couvert environnemental contraignant les agriculteurs bénéficiant d’aides du premier pilier à consacrer 3% de leur superficie emblavée en céréales, oléagineux, protéagineux, lin et chanvre, y compris les terres gelées au titre de la politique de gel obligatoire, au couvert végétal (sur ces surfaces, implantées de préférence le long des cours d’eau, aucune application de fertilisants et de pesticides)⁴⁵ ; la mesure 2 oblige à ne pas brûler les résidus de culture ; la mesure 3 encourage la diversité des assolements obligeant l’agriculteur (qui souhaite bénéficier des aides directes du premier pilier) à mettre en place au moins trois cultures différentes dans son assolement ou au moins deux familles de cultures différentes ; la mesure 4 exige de l’agriculteur irrigant en grandes cultures qu’il possède une déclaration/un arrêté d’autorisation de prélèvement et un moyen approprié d’évaluation des volumes prélevés ; enfin, la mesure 5 oblige à un entretien minimal des terres de façon à empêcher le développement d’adventices indésirables et la prolifération de broussailles.

Les deux premiers volets de la conditionnalité s’appliquent à toutes les surfaces de l’exploitation bénéficiant d’aides directes du premier pilier. Le troisième volet porte spécifiquement sur les prairies permanentes et est défini à l’échelle agrégée de l’Etat membre ou des régions. Ce dernier s’engage à ce que les surfaces en prairies permanentes soient "maintenues", plus précisément qu’un ratio de référence entre la surface (nationale ou régionale) en prairies permanentes et la surface agricole totale soit maintenu, dans une limite de diminution de 10% du ratio.

. Premiers éléments d’analyse

Les quelques travaux juridiques consacrés à la conditionnalité l’analysent comme un renforcement de la politique coercitive mise en œuvre par la réglementation environnementale. Les auteurs soulignent que sans modifier la nature juridique des "exigences réglementaires", le mécanisme de la conditionna-lité est susceptible d’inciter les exploitants à les respecter, dans la mesure où il est moins facile de renoncer à une aide que de prendre le risque de s’exposer à des sanctions pénales. En outre, la condi-tionnalité a entraîné un effort de communication quant aux règles applicables. A des "anomalies"

clairement identifiées, correspondent désormais des pourcentages de réduction des aides ; autrement dit, chaque exploitant est ainsi en mesure de connaître exactement les conséquences résultant de la violation de ses obligations. De ce fait, le dispositif juridique de la conditionnalité des aides au respect de la réglementation environnementale, plus lisible que cette dernière, risque d’être mieux compris de la profession et, partant, les contraintes mieux acceptées. En outre, la conditionnalité des aides agricoles est susceptible de se traduire, en cas de non respect par l’exploitant, par une sanction plus systématique et plus rapide, dans la mesure où la diminution des aides apparaît comme plus aisée à mettre en œuvre que les procédures répressives classiques. Le taux de réduction dépend de la gravité, de la répétition et de l’étendue des "anomalies" constatées. Ainsi le cumul de plusieurs manquements mineurs entraîne un taux de réduction allant de 1 à 5%, celui de manquements majeurs une réduction pouvant atteindre 15% de l’aide ; enfin des "anomalies" intentionnelles, des fraudes par exemple, peuvent réduire les aides au-delà de ce seuil. Toutefois, les juristes font remarquer que les modalités de contrôle sont sensiblement les mêmes que pour la réglementation et risquent donc de s’exposer aux mêmes critiques (taux d’exploitations contrôlées notamment).

En outre, on a pu se demander si la conditionnalité n’est pas de nature à entraîner une marginalisation plus grande encore du dispositif pénal dans le secteur agricole, la sanction pénale des infractions pouvant être vécue, par les exploitants mais aussi les acteurs publics, comme une "double peine" : l’exploitant ayant déjà subi une diminution du montant de sa prime, il n’est pas improbable que le prononcé d’une peine d’amende pour la même infraction apparaisse comme injustifié. Or le risque de

45 Dans le cadre de la relation entre conditionnalité et projet de territoire, Dubois (2007) explique que la France a un problème de règlementation descendante. Le cas des bandes enherbées le long des cours d’eau illustre cette difficulté : les 3%

doivent se situer le long des cours d’eau mais qu’est-ce qu’un cours d’eau ? La Chambre d’agriculture des Alpes de haute Provence avait demandé la possibilité de proposer des mesures adaptées localement (flexibilité dans la mise en œuvre des politiques publiques), ce qui a été refusé par le ministère de l’agriculture.

dépénalisation larvée des atteintes à l’environnement dans le secteur agricole n’est pas anodin, dans la mesure où les infractions environnementales risquent d’apparaître non plus comme des comporte-ments juridiquement et moralement répréhensibles, mais comme des "anomalies", des dysfonctionne-ments techniques ayant pour seule conséquence une diminution des soutiens publics (Doussan, 2007).

Quant à la conditionnalité appliquée aux "bonnes conditions agricoles et environnementales", les juristes notent qu’elle peut se révéler intéressante, dans la mesure où elle transforme ces normes en obligations contractuelles dès lors qu’une contre partie est attendue par l’agriculteur qui s’engage à les respecter. La conditionnalité est également intéressante du point de vue d’autres disciplines, puisque comme l’expliquent Nitsch et Osterburg (2004), le fait que la conditionnalité des aides soit liée à des normes environnementales et que les aides représentent une part non négligeable du revenu de la plupart des agriculteurs de l'UE, alors, la conditionnalité peut être une chance pour se conformer réellement aux normes environnementales. D’ailleurs, les faiblesses du contrat pointées plus haut (caractère volontaire et absence de pérennité) sont ici sensiblement moins marquées. D’une part, le droit au paiement public modifie la perception de l’engagement de l’agriculteur : il est sans doute plus facile de renoncer à gagner plus que de voir se réduire le montant d’une aide déjà attribuée. D’autre part, la pérennité, qui fait défaut au contrat, est assurée dans le dispositif de la conditionnalité, puisque juridiquement rien ne s’oppose à ce qu’un droit à paiement soit reconnu sans limite dans le temps à un exploitant, dès lors qu’il est compatible avec les règles du droit de la concurrence.

4.3.3.2. L’acceptabilité et l’évaluation de la mesure

Certains travaux, portant principalement sur le Royaume-Uni, ont étudié la perception que pouvaient avoir les agriculteurs par rapport à la conditionnalité. Ainsi, Jones (2006) a constaté que les agriculteurs au Royaume-Uni n’attendent pas de la conditionnalité un impact significatif à court terme, mais qu’ils sont préoccupés par les conditions qui peuvent devenir encore plus contraignantes à l'avenir. Dans le même ordre d’idée, Davies et Hodge (2006) ont étudié la question de la perception des agriculteurs au sujet de la légitimité de la conditionnalité environnementale comme mécanisme de gouvernance. Ils partent du fait que l'importance de la légitimité attribuée à un règlement dépend de l'efficacité avec laquelle il peut être mis en application (voir également Schmitzberger et al., 2005).

Sur la base d’une étude auprès de 102 exploitants agricoles au Royaume-Uni, Davies et Hodges (2006) ont classé ces exploitations selon leur soutien au principe de la conditionnalité des aides pour la préservation de la biodiversité. Ils ont constaté que deux facteurs attitudinaux, désignés sous le nom de la "stewardship orientation" et de la "technological belief", étaient de loin les plus significatifs pour déterminer l'acceptabilité de la conditionnalité par des agriculteurs, et que les facteurs structuraux et sociodémographiques étaient moins importants. Néanmoins, une majorité d’éleveurs refuserait l’adhésion à la "conditionnalité". Ils notent : "The study also identified clusters of farmers according to their overall attitudinal orientation. Of the five groups thus categorised, four appeared on average likely to reject cross compliance as a general principle, leaving only the most environmental cluster on support". L’effort de communication auprès des agriculteurs, pour rendre la conditionnalité plus lisible, est donc essentiel si l’on veut qu’elle soit mieux comprise par la profession et donc mieux acceptée⁴⁶. Néanmoins, la conditionnalité semble montrer certaines limites au niveau de son efficacité écologique. Ainsi, Bonnieux et Dupraz (2007) notent que les résultats des politiques de la conditionnalité aux USA ont été très controversés : "Les exploitations les plus dépendantes du soutien public sont elles situées dans les zones les plus sensibles du point de vue environnemental ?". Cette question renvoie au criblage des zones sensibles vis-à-vis de la faune et de la flore, de l’érosion et de la protection des ressources en eau. C’est un point qui a été soulevé à l’occasion de l’analyse de l’efficacité de la conditionnalité introduite pour lutter contre l’érosion aux USA. Les études soulignent l’inefficacité de cette approche et montre qu’elle ne cible pas les sols les plus sévèrement touchés par

46 La question du couplage entre instruments d’obligation et de volontariat est particulièrement utile à analyser dans ce cadre.

En effet, une mesure de type obligatoire est évidemment mal perçue en tant que telle, par l’agriculteur, mais peut intégrer des flexibilités. Ces flexibilités peuvent être par exemple la possibilité de négocier la localisation de la mesure et éventuellement que cette localisation puisse induire des aides supplémentaires. Cela donne un sens social à la mesure, tant pour l’agriculteur qui perçoit son propre rôle dans la société que pour la société dans son ensemble.

l’érosion. Le criblage amène à s’interroger sur le budget disponible, qui dépend du régulateur de la politique agricole et non de la politique environnementale (question de l’efficacité de la gestion des fonds publics par rapport à un objectif environnemental donné). Poursuivre un double objectif ne permet pas nécessairement de déterminer des politiques efficaces pour chacun des deux. La conditionnalité doit alors s’analyser comme une politique de second rang.

La conditionnalité des aides fait émerger de nouvelles contraintes pour les agriculteurs, ce qui entraine des coûts supplémentaires qui ne sont pas compensés. Khephaliakos et al. (2007) ont montré qu’en plus des coûts directs, liés à la baisse de production et à l’entretien, il pouvait y avoir des coûts de transaction liés à l’augmentation des tâches administratives. La question de l’alourdissement des tâches administratives, donc des coûts de transaction associés, semble prendre une nouvelle tournure, s’ils se transforment progressivement en coûts de production. Ils pourraient alors devenir un facteur limitant à la participation de certains agriculteurs à ces mesures. Par ailleurs, bien qu’elle n’impose pas d’obligations légales, la conditionnalité procède à une redéfinition des droits de propriété, or plusieurs études ont montré que cela pouvait être perçu de manière irrationnelle par les agriculteurs (Khephaliakos et al., 2007) qui ont l’impression d’être dépossédés d’une partie de leurs biens.

Au niveau plus opérationnel, la mise en œuvre de la conditionnalité dans l'UE 25 a été évaluée en 2007 (Alliance Environnement, 2007). Cette évaluation a été limitée à une vue d'ensemble de la mise en œuvre des mécanismes de la conditionnalité dans les Etats membres. En ce qui concerne l'objectif de maintenir la prairie et les pâturages, les auteurs du rapport notent que : "… l’étendue globale des pâturages permanents au niveau national sera probablement maintenue. L’utilisation de 'niveaux de déclenchement' (niveaux de déclin des pâturages permanents) pour déclencher des mesures correctives est une approche efficace, bien que dans de nombreux Etats membres il semble peu probable qu’un déclin soit une menace imminente. La situation pourrait changer dans le futur en raison des prix des cultures arables actuellement plus élevés ou d’autres facteurs de marché. Lorsque l’on juge l’efficacité de la mesure selon l’objectif d’engendrer des effets environnementaux positifs, on note que des considérations environnementales spécifiques aux sites (telles que la valeur botanique) ne sont pas prises en compte, puisque seule la proportion de prairies permanentes doit être maintenue. Par conséquent, les effets des règles peuvent être limités du point de vue de la biodiversité" (Alliance Environnement, 2007). D’autres travaux ont proposé des options de pratiques pour favoriser la mise en œuvre de certaines pratiques. Ainsi, Briemle (2005) a proposé des options pour la mise en œuvre de la conditionnalité pour une prairie, qui n’est pas maintenue dans des "bonnes conditions" par rapport au calendrier des opérations. Dans cette étude basée sur des expériences sur plusieurs années, l’auteur conclut qu'une réduction de 3 à 5 opérations de fauches par an à une seule aura comme conséquence des modifications sérieuses dans la composition des plantes dans la prairie. Dans ce cadre, Briemle (2005) conclut que l’objectif "de maintenir la campagne ouverte et de prévenir l’extension de la forêt"

peut être atteint. Pourtant, un tel objectif reste assez éloigné d’objectifs plus ambitieux tels que la conservation d'un paysage traditionnel avec une forte biodiversité.

Dans ce cadre, les évaluations reposent plus sur des hypothèses sur les conditions de mise en œuvre de la mesure que sur une évaluation de la mesure en elle-même. Il est sans doute trop tôt pour porter une appréciation scientifiquement robuste de ses impacts (écologiques, agronomiques, économiques…) ; il est notamment plus que difficile d’apprécier ses effets en termes de préservation de la biodiversité même si on peut avancer que plusieurs dispositions (plus spécifiquement, les trois premières mesures des BCAE et le maintien des prairies permanentes - sous réserve toutefois que l’Etat membre n’utilise pas la liberté de diminuer ces dernières de 10%) devraient avoir un impact positif en ce domaine, au minimum relativement à une situation de comparaison sans mise en œuvre de la conditionnalité.

Dans ce contexte, nous présentons l’évaluation de la conditionnalité en Suisse dont la mise en œuvre est plus ancienne (Mann, 2005). La Suisse est le premier pays européen où la conditionnalité a été mise en œuvre dans un objectif de promotion de la biodiversité (Aviron et al., 2008). Les secteurs écologiques de compensation (SEC) avaient été utilisés depuis 1993 à titre volontaire (MAE) et sont devenus des écoconditionnalités en 1998. Afin d’être qualifiés pour des paiements directs, les agriculteurs doivent gérer 7% ou plus de leur terre comme surface de compensation écologique (SCE)

(Tableau 4.3-4). 88% des agriculteurs représentant 97% de la surface agricole utile (SAU) remplissent ces conditions. Les SCE représentent à ce jour 145 000 ha (soit 13,6% de la SAU).

L'efficacité des SCE pour la conservation et la promotion de la biodiversité en Suisse a été évaluée par Herzog et Walter (2005). Par rapport aux objectifs qui avaient été définis, les auteurs concluent que les SCE réussissent à préserver et à promouvoir la biodiversité de manière relativement satisfaisante. Sur les SCE, il y a en général un nombre d'espèces plus important et des espèces qui sont plus exigeantes que celles présentes sur les surfaces-témoins (exploitées intensivement). Ce résultat est confirmé pour tous les types de SCE et pour la grande majorité des organismes examinés. Par contre, si l’on évalue les SCE sur la base des critères de qualité prédéfinis, on constate que les SCE ne répondent que partiellement à ces critères de qualité. L'objectif visant à préserver les espèces menacées, voire à permettre leur rétablissement, est sans aucun doute l’un des plus ambitieux de la compensation écologique. Or, à l’intérieur des SCE il y avait peu d'espèces animales et végétales inscrites sur la Liste rouge des espèces en danger. La compensation écologique a toutefois l’avantage de favoriser la biodiversité dans les paysages agricoles et d’éviter ainsi à certaines espèces potentiellement menacées de devenir si rares que l'on soit obligé de les inscrire sur la Liste rouge.

Tableau 4.3-4. Typologie des surfaces de compensation écologiques (SCE) en Suisse (BLW, 2007).

SCE types Area in

2007 (ha)

Share of SAU (%) Low intensity hay meadows: Meadows with minimum size of 0.05 ha,

restrictions on fertilisation and mowing (late cut, specific dates for agricultural production zones according to altitude)

85,700 8.05 Litter meadows: Meadows with minimum size of 0.05 ha for traditional litter use,

prescriptions on mowing, no use of fertiliser 7,062 0.66

Hedges, field and riverside woods: Hedges with grassland buffers of ≥3 m on

both sides 3,172 0.30

Traditional orchards: Standard fruit and nut trees, mostly on grassland 24,153 2.27 Others: Extensively managed and wooded pastures, wild flower strips and arable

fallows, isolated trees and alleys, water ditches and ponds, rural areas, stonewalls, naturally covered field tracks, species rich vineyards

25,137 2.36

Total 145,224 13.63