Jonathan Drance, Glenn Cameron et Rachel Hutton*
4. Conclusions de notre enquête sur les projets
Les données de l’enquête sur les projets étaient au moins conformes aux conclusions suivantes :
1. Les échéanciers fédéraux pour les examens de grands projets énergétiques dépassent habituellement 36 mois et un grand nombre d’entre eux sont encore beaucoup plus longs.
2. Les échéanciers obligatoires introduits
dans la LEEC 2012 n’ont pas encore réussi à réellement réduire les échéanciers fédéraux pour les examens de grands projets énergétiques; du moins, ils n’ont pas été réduits uniformément à une plage de 24 mois (+/-6), malgré que la taille de l’échantillon pour ces types d’examens de projet est très limitée.
3. Les échéanciers provinciaux pour les examens de grands projets énergétiques semblent plus courts et plus prévisibles que les fédéraux et durent en moyenne 24 mois (+/-6).
4. Il y a une corrélation importante entre la durée du processus d’examen et son niveau de judiciarisation, notamment en ce qui a trait à la nature et l’intensité des audiences et la complexité procédurale du processus.
Ces conclusions générales sont appuyées par les demandes remplies par la communauté de promoteurs durant l’examen fédéral récent de ses projets34.
Les membres de la communauté des promoteurs ont bien senti que les examens de projet fédéraux étaient trop longs et non concurrentiels35, que les échéanciers prescrits dans la LEEC 2012 étaient inefficaces et que des échéanciers appliqués de manière beaucoup plus stricte pourraient jouer un rôle utile36 et que les processus d’examen de projet provinciaux étaient généralement administrés
de manière plus efficace37. (C) Possibilités de réforme
Le projet de loi C-69 observe un processus d’examen de projet selon trois segments : une phase de planification, une phase d’évaluation et une phase de décision38. D’habitude, la planification initiale et l’évaluation d’un projet proposé seraient réalisées par l’Agence et une décision finale serait prise par le ministre. Pour certains projets désignés, comme des pipelines et des lignes de transmission interprovinciaux ou internationaux, des installations nucléaires ou d’autres projets de grande visibilité et controversés, une évaluation serait réalisée par un comité d’examen spécialement nommé avec une décision finale possiblement prise par le Cabinet.
Les échéanciers proposés (en jours) pour chacun de ces processus seraient idéalement au tableau 639.
Pour plusieurs raisons, ces échéanciers sont probablement plus des aspirations que des réalités, particulièrement pour les plus grands projets et les plus controversés. Premièrement, ces échéanciers ignorent certaines des périodes procédurales actuelles qui s’appliqueraient, par exemple celles qui régissent le renvoi devant un comité d’examen. Ils ne tiennent pas compte non plus du calendrier des étapes procédurales détaillées qui doivent être suivies entre les phases en vertu du projet de loi C-69. Encore plus important, chacun de ces échéanciers dans le projet de loi C-69 est accompagné par
une pléiade d’exceptions40. Le ministre peut prolonger chaque échéancier pour une période de 90 jours et le Cabinet peut pratiquement les prolonger pour n’importe quelle durée. De plus, pour les projets renvoyés à un comité d’examen à la fin de la phase de planification, le ministre peut, directement au lancement, varier l’échéancier régissant le comité d’examen pour évaluer et faire rapport sur le projet proposé.
La mécanique du processus d’examen de projet dans le projet de loi C-69 accorde beaucoup d’importance à la phase de planification préliminaire pour tenter d’établir un consensus dès le départ et pour permettre un dialogue significatif sur des projets assez tôt pour les modifier afin de refléter les préoccupations du public avant de réaliser trop d’étapes irrévocables et coûteuses et de prendre des engagements.
Comme il est décrit dans le document de consultation, les promoteurs amorceraient un processus d’examen de projet en remplissant une description de projet initiale rudimentaire41. L’Agence utiliserait ces dernières comme fondement pour la consultation avec les intervenants touchés, notamment les Autochtones. À la suite du processus de consultation initiale, de l’analyse de l’Agence et des rétroactions formulées au promoteur, une description de projet plus détaillée serait remise à l’Agence pour lui permettre de déterminer si un examen de projet officiel est nécessaire et, le cas échéant, par l’Agence ou le Comité d’examen42.
37 Les demandes de la communauté de promoteurs appuient habituellement, sans être critiques, les processus d’examen de projet provincial. De plus, il y a un soutien élargi pour une substitution ou une déviation ou des arrangements similaires pour laisser de manière efficace les examens de projet aux provinces touchées plutôt que le gouvernement fédéral s’en charge. Voir les demandes de l’ACEE, supra note 35; BC Business Council, supra note 35 à la p 4.
38 Document de consultation, supra note 3, p 6.
39 Ibid.
40 Voir le projet de loi C-69, supra note 2.
41 Document de consultation, supra note 3 à la p 3.
42 Ibid à la p 4.
Agence Comité d’examen
Planification 180 180
l’évaluation 300 600
2013 30 90
510 870
Tableau 6 - Échéanciers proposés (en jours)
Cette façon de faire peut être réaliste pour les projets plus petits ou de taille moyenne, mais pour des projets énergétiques plus importants et plus controversés avec des dépenses en immobilisation de l’ordre de 5 à 10 milliards de dollars et plus, cela semble un programme très ambitieux (possiblement irréalisable).
En outre, pour les projets plus importants et plus controversés, la notion complète que cela améliorerait le dialogue et la compréhension pourrait être une pensée bien plus magique que réaliste.
D’ailleurs, particulièrement pour les grands projets énergétiques avec des impacts sur l’environnement, la vraie dynamique touchant le projet n’a pas été étudiée dans un contexte plus large que le seul processus d’examen de projet officiel. Le processus de planification pour un grand projet énergétique peut facilement prendre de 18 à 36 mois. Avant de présenter une description de projet détaillée, une autre période de 18 à 36 mois peut être nécessaire pour les travaux d’analyse, la conception et les travaux de génie préliminaires et les études environnementales sur le terrain. D’ici à ce qu’une présentation initiale importante soit faite, les promoteurs peuvent passer 5 ans ou plus à enquêter sur le projet et en faire l’analyse. Les dépenses pour des projets majeurs de cette envergure peuvent être importantes avant qu’un seul document ne soit déposé pour déclencher n’importe quelle forme d’examen de projet. Au moment de déposer même une description de projet initiale telle qu’anticipée dans le document de consultation, le promoteur aura fait encore plus de planification; par conséquent, apporter des modifications peut être coûteux et ces dernières peuvent remettre en question des hypothèses qui sont déjà profondément intégrées dans l’analyse du promoteur. Il est important de noter que le document de consultation laisse sous-entendre qu’une étape de planification préliminaire peut, en fait, être préliminaire seulement à des fins règlementaires, et non en réalité.
Les promoteurs seront possiblement peu réconfortés par les « échéanciers prescrits » du projet de loi C-69. Les échéanciers prescrits sont inscrits dans la LEEC 2012, mais ils n’ont apporté aucune contrainte dans des projets énergétiques de grande visibilité et controversés en ce qui a trait à la prolongation du processus d’examen de projet.
Le document de consultation invite à formuler des commentaires sur le moment auquel l’horloge fédérale peut être arrêtée, une plainte et une préoccupation majeure qui touchent les promoteurs de projets. Toutefois, il y aura une limite naturelle aux répercussions que même un code de conduite amélioré peut avoir sur le début ou l’arrêt de l’horloge afin de contrôler efficacement les échéanciers.
Pratiquement toutes les compétences ont des limites ou des échéanciers acceptés pour les arrêts permis des examens de projet lorsque des renseignements supplémentaires sont requis par les régulateurs ou lorsque de nouvelles lois ou règlementations exigent une analyse ou une divulgation nouvelle ou améliorée. En fin de compte, les attitudes politiques et règlementaires et l’application du bon sens « raisonnable » dans la tenue et l’administration du processus d’examen de projet sont aussi, voire encore plus, importantes que n’importe quelles règles d’échéanciers officielles.
L’histoire nous montre qu’il faut tenir compte des propositions contenues dans le projet de loi C-69 et des perspectives d’une réforme réaliste de l’échéancier des examens de projet fédéraux.
Cela fait pratiquement 25 ans que la communauté des promoteurs formule des plaintes continuellement sur la rapidité des examens de projet fédéraux, ou plus précisément le manque de rapidité. Des directives, des politiques, des normes de service et même des échéanciers prescrits sont présentés depuis plus de dix ans, tous tentent, jusqu’à maintenant sans succès, de rendre plus rapide le processus d’examen de projet fédéral.
À un certain moment, personne ne peut sensiblement continuer de blâmer ou d’avoir trop d’espoir envers une règlementation ou une législation précise en matière d’échéancier. Tout cela peut simplement dire que les réalités politiques et les mesures incitatives auxquelles fait face le gouvernement fédéral sont insuffisantes pour que l’achèvement des examens de projet en temps opportun devienne une priorité. Le cas échéant, les règles officielles continueront d’être insuffisantes et inefficaces pour favoriser une meilleure efficacité des examens de projet au niveau fédéral. Nous avons probablement atteint le point où chaque promoteur de grand projet devra faire
du lobbyisme ou une campagne pour que des changements politiques en matière de priorités soient faits au niveau fédéral afin de favoriser la croissance économique et accélérer les approbations de projet. Ils peuvent faire cela ou simplement choisir d’investir dans d’autres compétences favorables à la croissance.