DEMANDA Fragmentada Integrada Fragmentada Integrada PROCESSO
DECISÓRIO Integrado Integrado Integrado Fragmentado Fonte: Salisbury (1968). Elaboração própria
Autores como Marshall (1967) e Brunhoff (1978, 1985) de- nominam as políticas públicas como econômicas e sociais. Para Marshall (1967), política social não seria um termo técnico preciso,
estaria vinculado a problemas sociais, significaria a política de go- verno intervindo na economia de mercado visando ao bem-estar e à elevação do padrão de vida de seus cidadãos. Ainda aponta o seguro social, a assistência social, os serviços assistenciais médicos e sociais, a habitação e a educação como núcleo central da política social. O autor fala da integração da política social com a política
econômica referindo-se à previdência social e diz que, de acordo
com a proposta beveridiana, a viabilidade da previdência estaria as- sociada a uma política de pleno emprego. A política econômica, ao que se aponta, contemplaria o pleno emprego (SOUZA, 2009).
Brunhoff (1985, 1978) trata o tema de forma geral, chamando atenção para a atuação do Estado capitalista que vai se diferenciar de acordo com o tipo de mercadoria a que se destina a política, a saber: a mercadoria moeda que estaria ligada à política econômi- ca e à mercadoria força de trabalho, ligada à política social.
A abordagem de O’Connor (1977) parte da compreensão de que a ação do Estado exerce um duplo papel bem definido: a sua legitimação social como contraponto à sua função de acumula- ção. Por legitimação entende-se quando o Estado assume o papel de agente político, respondendo às necessidades de determinadas classes sociais e corroborando o processo hegemônico. Quanto à acumulação, ele atua como agente econômico, atendendo às re- quisições da lógica capitalista. Para o autor, isso é definido a partir dos gastos do Estado que podem ser entendidos como a soma de
duas contas7: capital social e despesas sociais de produção. No ca-
pital social, os gastos são aplicados diretamente no processo de produção e reprodução do capital, vinculados à função de acumu- lação. Já as despesas sociais são concentradas nos projetos e servi- ços requeridos para a manutenção da harmonia social, elemento indispensável à legitimação. A classificação de O’Connor (1977) pode ser visualizada conforme o quadro a seguir:
Quadro 4 – Classificação das políticas, segundo O’Connor PARÂMETRO TIPO DE POLÍTICA ACUMULAÇÃO
(capital social) LEGITIMAÇÃO (despesa social)
TIPO DE DESPESA Investimento social (capital social constante): projetos e serviços que ampliam a produtividade.
Capital físico: infraestrutura
econômica física. desempregados.Sistema previdenciário para Capital humano: educação e
serviços administrativos. Assistência social (bem-estar).
Consumo social (capital social variável).
Bens e serviços coletivos. Gastos com repressão política. Seguro social contra a
incerteza econômica. Fonte: O’Connor (1977). Elaboração própria
Indo além de O’Connor, as formulações de Offe (1975), alo- cativa e produtiva, são ligadas à autoridade no ordenamento ou controle da produção, ao mandato para manter e criar condições de produção, às relações de poder dependentes do processo de
7 Para O’Connor (1977), a soma dessas duas contas é contraditória e cria tendências para as crises econômicas, sociais e políticas. Em suma, é a denominada crise fiscal, interpretada como uma “brecha estrutural” entre as despesas do Estado e suas rendas.
acumulação e à negação da sua natureza de Estado capitalista. Nas
políticas alocativas, haveria uma ação intervencionista impondo
certa ordem criada pelo Estado nas áreas econômica e social, en- quanto que, distinguindo-se das alocativas, as políticas produtivas são proeminentes em algumas situações de acumulação, como a necessidade de algum input físico na produção (matéria-prima, fixação de investimento para produção, trabalho humano etc.) para manter a acumulação que excede a exigência de alocação de recurso (SOUZA, 2009).
A classificação de Jobert e Muller (1987), global e setorial, toma como partida o desenvolvimento das sociedades modernas que as levaram a se organizarem em setores. Para os autores, as políticas públicas têm tomado forma a partir das reivindicações de determinados setores específicos, ou seja, as políticas públicas, ao contrário de terem assumido um caráter verdadeiramente uni- versalizado, têm-se delineado de acordo com necessidades especí- ficas de setores como o industrial, educacional, bancário, agrícola etc. (AZEVEDO, 1997).
Assim como Brunhof (1985, 1978), O’Connor (1977) e Offe (1975), Salama e Valier (1997) abordam a questão das políticas públicas no contexto de crise do Welfare State. Eles trataram de discutir o problema da pobreza e das desigualdades sociais, o que evoca com veemência o caráter focalizado das políticas so- ciais no contexto de fortalecimento do ideário liberal a partir dos anos 1980. Com o aumento da pobreza e o temor de governos de perderem a legitimidade, entre outras ameaças, sob o discurso da
necessidade de tecer “redes de segurança”, a proposição de políti- cas sociais complementares se fez necessária, particularmente, em países periféricos.
Baseadas no Banco Mundial, mais especificamente no Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), es- sas políticas sociais apresentam as seguintes características:
políticas sociais orientadas para os “extremamente” po- bres, daí porque são denominadas focalizadas; políticas sociais de assistência benfeitoria e de privatização; e, polí- ticas sociais descentralizadas e recorrendo a uma partici- pação popular (SALAMA; VALIER, 1997).
Para os autores, “no combate à pobreza extrema, a promoção do setor informal é apresentada como um complemento às políti- cas focalizadas de assistência” (SALAMA; VALIER, 1997, p. 123). Nessa perspectiva, a universalização dos direitos sociais é total- mente desconstruída em função da implementação de políticas econômicas liberais.
A partir desse apanhado, as tipologias apontadas pela litera- tura são sistematizadas no quadro a seguir, valendo salientar que as classificações em destaque variam de acordo com os critérios de análise adotados por cada autor.
Quadro 5 – Síntese das tipologias de políticas públicas