Com o referendo, ao povo é assegurado o poder de sancionar ou vetar um ato normativo. Assim, após a regular tramitação de um projeto de lei, que deve observar o tradicional processo legislativo do sistema representativo clássico, o povo é convocado para se manifestar sobre a vigência, ou não, da lei, de modo que ela só se perfaz juridicamente se houver aprovação popular. É o povo, agindo de forma direta e por via do exercício do 181 MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mártires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2. ed., rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 750.
sufrágio, que decide sobre a necessidade e conveniência da norma, aceitando-a ou, a
contrario sensu, rejeitando-a.
Para Gilmar Mendes,
[...] é uma consulta posterior sobre determinado ato ou decisão governamental, seja para atribuir-lhe eficácia que ainda não foi reconhecida (condição suspensiva), seja para retirar a eficácia que lhe foi provisoriamente conferida (condição resolutiva).182
E José Afonso da Silva consolida:
[...] se caracteriza no fato de que projetos de lei aprovados pelo legislativo devam ser submetidos à vontade popular, atendidas certas exigências, tais como pedido de certo número de eleitores, de certo número de parlamentares ou do próprio chefe do executivo, de sorte que o projeto se terá por aprovado apenas se receber votação favorável do corpo eleitoral, do contrário, reputar-se-á rejeitado [...].183
A principal diferença entre o referendo e o plebiscito é o momento em que a consulta popular é convocada pelo Parlamento em relação ao ato normativo, ou seja, enquanto o plebiscito configura-se por via de uma consulta que precede a norma, o referendo realiza-se após a confecção do ato político, concedendo ao povo, repita-se, o direito de ratificá-lo, e assim, permitir que tenha eficácia, ou rejeitá-lo, e, portanto, bani-lo do ordenamento jurídico.
O referendo, outrossim, encontra substrato constitucional através do artigo 14, inciso II, da Carta de 1988, devendo, quando necessário, ser autorizada sua execução pelo Congresso Nacional, consoante enfatizou o inciso XV, do artigo 49, da Constituição Federal.
Com efeito, através da Lei nº 9.709/98, em seu artigo 2º, § 2º, o referendo foi regulamentado no ordenamento jurídico pátrio, que assim dispõe: “o referendo é convocado
182 MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mártires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2. ed., rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 750.
183 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 12. ed., São Paulo: Malheiros, 1996, p.
com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição”.
Estabelecida, em extrato, a marcante diferença entre plebiscito e referendo, cumpre analisar as variáveis existentes no instituto do referendum.
Nesse diapasão, o referendo pode alcançar matéria constitucional ou meramente legislativa. No primeiro caso é chamado de constituinte; no segundo de legislativo. Quanto a seus efeitos, pode ser constitutivo, quando permite o ingresso da norma no ordenamento jurídico, ou ab-rogativo, situação que retira a vigência da lei.
Vislumbra-se, ainda, uma versão obrigatória e outra facultativa, encerrando, com isso, sua natureza jurídica. Sendo obrigatório, ou seja, decorrente da vontade soberana do poder constituinte, indexa a validade da norma à aprovação popular. Ao revés, se facultativo, pode ser requerido por órgãos ou por eleitores, observadas as normas específicas, porém não tem efeito vinculante, já que inexiste obrigatoriedade constitucional.
Por fim, lobriga-se na doutrina do referendo, o ante legem e o post legem. O primeiro, conhecido como “referendo anterior, consultivo, preventivo ou programático”, confunde-se com o instituto do plebiscito, uma vez que consiste numa consulta popular antes do ato legislativo, ou seja, anterior à lei 184 . O segundo, post legem, “se segue cronologicamente ao ato estatal para conferir-lhe ou tolher-lhe existência ou eficácia”.185
A origem do referendo reporta-se as antigas Dietas das Confederações Germânicas e Helvéticas, que exigiam para a aprovação das leis à aprovação popular. Diziam que cada instrumento normativo só teria vigência após o ad referendum do povo.
184 A distinção com o plebiscito, na visão de Paulo Bonavides, encontra-se no fato de que este é um "ato
extraordinário e excepcional [...] Teria por objeto medidas políticas, matéria constitucional, tudo quando se referisse à estrutura essencial do Estado ou de seu governo". Enquanto o referendo, enfatiza referido autor, encontra-se "circunscrito apenas às leis". BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 288. Dita distinção, tem efeito meramente acadêmico, prescindindo de resultado prático no constitucionalismo brasileiro, vez que o ordenamento jurídico vigente, através da Lei nº 9.709/98, dispôs sobre as condições de admissibilidade dos dois institutos. Assim, o referendum ante legem, visto sob o prisma do Direito nacional, teria a mesma natureza jurídica do plebiscito.
De berço democrático, conforme acima exposto, o referendo é um mecanismo da democracia semidireta que permite ao povo intervir nas ações de governo e impor sua vontade. Esta, pode acompanhar as decisões dos governantes, ratificando suas desígnias, ou redargui-los, rejeitando, assim, seus projetos.
O instituto do referendo, entrementes, tem causado acaloradas discussões quanto à sua verdadeira eficiência nos regimes semidiretos. Os que defendem o instituto alegam em seu favor várias razões que o justificariam, como:
[...] serve de anteprojeto à onipotência eventual das assembleias parlamentares; torna verdadeiramente legítima pelo assenso popular a obra legislativa dos parlamentares; dá ao eleitor uma arma com que sacudir o “jugo dos partidos”; faz do povo, menos aqueles espectador, não raro adormecido ou indiferente às questões públicas, do que um colaborador ativo para a solução de problemas delicados e da mais alta significação social; promove a educação dos cidadãos; bane das casas legislativas a influência perniciosa das camarilhas políticas; retira dos “bosses” o domínio que exercitam sobre o governo.186
Já os que o acusam, contrapõem às suas vantagens os seguintes inconvenientes:
[...] o desprestígio das câmaras legislativas, consequente à diminuição de seus poderes; os índices espantosos de abstenção; a invocação do argumento de Montesquieu acerca da incompetência fundamental do povo e seu despreparo para governar; a cena muda em que se transforma o referendum pela ausência de debates; os abusos de uma repetição frequente ao redor de questões mínimas, sem nenhuma importância, que acabariam provocando o enfado popular; o afrouxamento da responsabilidade dos governantes (ao menor embaraço comodamente transfeririam para o povo o peso das decisões); o escancarar de portas à mais desenfreada demagogia; em suma, o dissídio essencial da instituição com o sistema representativo.187
Não se há de negar que assiste razão, em graus específicos, as duas partes, pois ao passo que o instituto assegura a participação ativa do povo nos espaços públicos democráticos, garantido, assim, o exercício direto da soberania popular, constrange o modelo representativo do Estado moderno; traz, outrossim, a sociedade para a arena do poder, porém não lhe permite discutir a matéria que está sendo votada, senão apenas escolher dentre as
186 Apud BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 285. 187 Apud BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 286.
possibilidades já postas; dificulta a politicalha, por vezes verificadas, nas assembleias legislativas, mas subtrai dos cidadãos honestos e cheios de ideais, investidos em um mandato político, a possibilidade de honrar a outorga popular recebida. Enfim, traduz vetores díspares do regime democrático, que, todavia, tem mostrado experiências satisfatórias, sobretudo, com a ampliação do espaço público e o fortalecimento da participação popular nas decisões políticas.
Essas altercações doutrinárias, a rigor, em vez de molestarem a eficácia do instituto, fortalecem-no, pois possibilitam uma análise técnico-científica, dentro da experiência verificada em cada realidade, sobre a eficiência do referendo para a consagração da soberania popular. Em alguns Estados, esse conhecimento empírico foi positivo, como na Suíça, através da Landsgemeinde cantonal. Em outros, todavia, não se logrou tanto êxito, como, por exemplo, na Alemanha, que viu o Nazismo travestir-se de legitimidade pela via do referendo.