O crescimento de dispositivos avaliativos e lógicas gerenciais de quase mercado tem sido usado por Estados e governos neoliberais como forma de produção e validação da regulação de políticas públicas. Com o uso dos dispositivos avaliativos governos ampliam seu controle administrativo, traçando metas de gestão com fins de: “controlar as despesas públicas, mudar a cultura do setor público e alterar as fronteiras e a definição das esferas de atividade pública e privada” (AFONSO, 1999, p. 146).
O que caracteriza o Estado Avaliador é a centralidade nas avaliações sob “a lógica do mercado, através da importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase no resultado e nos produtos dos sistemas educativos” (AFONSO, 2009, p. 49b). Essa questão suscita o problema da centralidade dos resultados ou produtos mensuráveis (quantofrenia) da educação, sendo o processo educativo relegado à automatização, a produtividade, ao treinamento dos sujeitos e orientações bem diferentes da especificidade educacional.
Na reconfiguração do Estado neoliberal, as políticas públicas delineadas segundo o modelo teórico-político gerencialista - baseada em pilares como eficiência, redução de custos, produtividade e o aumento da eficácia dos serviços oferecidos – são, paradoxais, em virtude de uma relação Estado-Mercado marcada por uma falsa ideia de desnecessidade do Estado, por parte do Mercado. A presença do Estado, atendendo os interesses do Mercado, tem impactada sua atuação no campo das políticas públicas, uma vez que a intervenção e controle do Estado, objetivando adequar a educação cada vez mais aos pressupostos do mercado, aprofunda a mercantilização da educação e sua medição de desempenho (resultados).
Nesse sentido, as políticas públicas para educação concentram-se no desenvolvimento de avaliações externas estandardizadas, direcionadas para a produção de resultados (com fins de controle do desempenho) que se relacionam com ferramentas de accountability para regular a qualidade do setor escolar. Segundo Schneider e Nardi (2019), a externalidade dessas avaliações advém da contratação de instituições, geralmente privadas, para sua elaboração a partir de matrizes padrão referenciadas nos conteúdos básicos dos níveis a serem avaliados. Para além dessa primeira característica, são externas porque aderem aos programas internacionais de avaliação de desempenho, obedecendo a ordem regulatória transnacional de gestão da educação.
Segundo Bauer (2010, p. 316 apud DIAS SOBRINHO, 2002, p. 17), “a avaliação, em um sentido amplo, é uma atividade que faz parte da vida humana e está presente no cotidiano dos indivíduos”. No campo formal, a avaliação vincula-se ao uso sistemático de informações e adoção de critérios acurados que tem por finalidade atribuir valores e justificar juízos de valor. No Brasil, a centralidade das avaliações desenvolveu-se no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, seguindo as tendências internacionais de adesão à avaliação em larga escala, obedecendo ao cenário social e econômico globalizado. A consolidação de um sistema nacional de avaliação e atrelado a isso, conjuntamente os mecanismos de regulação, objetivou o estabelecimento do controle e um determinado padrão de qualidade fixados à educação.
O conceito contemporâneo de avaliação, ligado a descentralização administrativa, testagem e a publicitação dos resultados, consoante Schneider e Nardi (2019), abarca a noção de eficiência, no que concerne ao controle dos objetivos traçados por parte do Estado. Ademais, “obter informações pormenorizadas sobre o sistema educacional, realizar comparações intra e interpaíses e corresponsabilizar administradores e funcionários das escolas pelos resultados” (p. 74), o que se intensifica com a expansão do mercado empresarial, bem como a introdução das questões educacionais no campo do quase-mercado econômico, principalmente com o uso das ferramentas de accountability.
Afonso (2009a) associa a accountability às dimensões de avaliação, prestação de contas e responsabilização, inseridos no processo da reconfiguração do Estado que lhe converte em Estado Avaliador. O autor toma a concepção do conceito em uma perspectiva híbrida, isso, porque para além do sentido burocrático do Estado, se apresentam as instâncias da sociedade civil e o mercado como influenciadoras ativas nas dimensões apresentadas. Essa extensão, associada com o uso das avaliações, eleva o monitoramento e controle da qualidade, que são características do sistema gerencial, como afirmam Schneider e Nardi:
Independentemente das motivações, é fato que a accountability está na base das políticas de avaliação externa na atualidade, ocorrendo pari passu ao processo de expansão e fortalecimento dos sistemas nacionais e internacionais de avaliação. Por meio desses sistemas e de seus propósitos majoritários, o Estado reforça seu poder de controle sobre a educação e, com a adoção de mecanismos de quase-mercado, impõe a responsabilização e a prestação de contas como ferramentas que justificariam as mudanças reclamadas para o setor (2019, p. 75).
Entre as incongruências atribuídas às políticas de avaliação percebe-se que existe uma disparidade entre: como se estrutura a organização escolar e aquilo que é alvo das avaliações padronizadas. O discurso de autonomia da escola, atrelado aos preceitos gerenciais e uso das avaliações de desempenho, com as atribuições auferidas a esses resultados, lançam responsabilidades a escola e sua comunidade para além de suas capacidades, em vista de uma conjuntura sócio-política e econômica excludente.
Bauer (2010) lança mão dos estudos de Costa (1998) para apresentar algumas reflexões críticas acerca dos sistemas nacionais de avaliação. Ela elenca fatores que, pensando em necessidades visando a melhoria do campo educacional, as avaliações postas não conseguem contemplar. Dentre eles estão: a prevalência da análise técnica da avaliação sobre a análise dos propósitos e efeitos que ela causa no sistema; necessidade de um debate amplo sobre educação; a adequação correta do uso dos instrumentos, os objetivos, e uma série de outros fatores que demonstram que, desde a implantação dos primeiros sistemas de avaliação, elas não resultam em um real melhoria do sistema educacional.
Conforme um paradigma que preze medir o rendimento dos alunos e não em avaliar, em um sentido mais abrangente, sobressai-se a perspectiva quantitativa e técnica sobre como abordar as questões educacionais, que estão longe de serem resolvidas por mensurações rasas. Tal distanciamento, reflete na elaboração do currículo, dos conteúdos e na própria concepção de educação a ser desenvolvida nas instituições de ensino, principalmente as públicas, preconizando ainda mais o sistema. A demora na coleta, análise e veiculação dos resultados, são outro fator que inviabilizam o uso dos resultados das avaliações.
No contexto contemporâneo de desenvolvimento do sistema capitalista, a avaliação educacional, enquanto processo proveniente da globalização neoliberal, ao relacionar-se com os mecanismos de accountability entra em conformação com:
[...] o interesse de grupos hegemônicos de liberar o Estado de algumas liberdades, tais como a oferta e melhoria da qualidade da educação e de repassar esse compromisso às escolas, docentes e comunidade escolar. Nesse contexto, o escopo da accountability volta-se à promoção de unidade nacional e à coesão social em torno de um projeto hegemônico de sociedade, no qual a função social da educação subordina-se às demandas do capital (SCHNEIDER; NADIR, 2019, p. 77).
As discussões realizadas no campo da avaliação educacional demonstram a necessidade de sua reformulação. Segundo Afonso (2009a), advinda do imperativo de repensar os objetivos, procedimentos, conteúdos, os dilemas educacionais e relacioná-los com avaliações e processos de accountability. Ato que não seja meramente para a mensuração de desempenho e controle, mas sim um reflexo do resgate das práticas democráticas que devem ser feitas de forma participativa e crítica:
[...] a construção de modelos democráticos e transparentes de avaliação, prestação de contas e de responsabilização (accountability) implica igualmente a valorização social, cultural e política dos processos de participação, negociação e justificação, e a adopção de modelos explícitos de justiça e equidade (social, educacional e avaliativa). (AFONSO, 2009a, p. 25).
O uso dos resultados vai ser essencial para a validação do uso da accountability, de forma que a publicização dos dados quantitativos fornece um campo fértil para a competição e seletividade não só entre setores e serviços, bem como entre escolas, gestores e estudantes, fazendo-os sujeitos responsáveis pela resultância.
Para Afonso (2013), amparado em uma interpretação sociológica, o desenvolvimento desse cenário resultará nas mudanças no Estado-avaliador, ou seja, em sua evolução, marcada por três fases: A primeira fase contempla uma série de mudanças sociais, políticas e culturais ocorridas no decorrer dos anos de 1980 em função da expansão neoconservadora e neoliberal promovida de modo global.
Dentre os que estudam a temática, é consenso desta fase “o fato de a avaliação constituir, a partir desse momento, um dos eixos estruturantes das reformas da administração pública e de formas de governo reinventadas” (AFONSO, 2013, p. 271 grifo do autor). Assim,
[...] nesta primeira fase, a adoção de políticas de avaliação (incluindo a avaliação em larga escala no interior de um mesmo país) dependeu, em grande medida, de uma (ainda) expressiva autonomia relativa dos Estados nacionais ou, mesmo, da autonomia relativa de Estados enquanto unidades de uma Federação (como no caso brasileiro) (AFONSO, 2013, p. 271).
A autonomia, indica que ainda nesta primeira fase, o poder de escolha com relação a aplicação prática das avaliações dependia ainda dos objetivos autônomos do Estado-nação e/ou suas unidades federativas. O que de forma mais concreta, indica que as avaliações ainda não tinham se transmutado em instrumento regulatório para a formulação de políticas públicas. Nos países que iniciaram a reforma neoliberal há mais tempo, as avaliações já funcionavam como meio para a tomada de decisões de Estados e governos.
Um exemplo da relação Estados-Governo e política neoliberal é a reforma educacional A Nation at Risk, realizada nos Estados Unidos com a intenção de melhorar a
performance de estudantes e professores diante de relatórios que indicavam o desempenho abaixo de outros países periféricos ou contrários em um cenário de disputa global. Portanto,
[...] a primeira fase do Estado-avaliador foi claramente conotada, em termos político- ideológicos, com o neoconservadorismo e o neoliberalismo emergentes, sendo igualmente a expressão de uma agenda (já) marcadamente preocupada com a afirmação e manutenção, mais explícitas, da supremacia educacional de alguns países face a outros, reforçando (internamente) a identidade nacional e (externamente) a procura de vantagens competitivas, num mundo em que o processo de globalização se iria tornar crescentemente perceptível.(AFONSO, 2013, p. 272 grifo do autor).
À essa primeira fase, também pode ser atribuída a introdução do uso dos mecanismos de accountability baseada em testes e rankings para compelir a mentalidade da prestação de contas e responsabilização de instituições, organizações e indivíduos (AFONSO, 2009a). E não é ousado dizer, que para além dessas funcionalidades citadas, é acrescido à accountability, o seu uso pelo governo para promover sanções positivas ou negativas para os gestores e escolas públicas.
A primeira fase do Estado-avaliador tem uma especificidade diferente no caso do Brasil. Schneider e Rostirola (2015) atribuem à implantação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) em 1990, como a entrada do país no paradigma do estado avaliador, sendo as consequentes reformas do sistema avaliativo seguidoras do mesmo modelo da ideologia neoliberal. A especificidade do caso brasileiro se encontra na não relação com a accountability e as políticas de avaliação, como é característica dessa primeira fase. Esses dois aspectos se desenvolveram com o tempo e de forma gradual a partir de dados censitários das avaliações e das formulações de um segundo ciclo das políticas de avaliação. A Accountability, ainda segundo Schneider e Rostirola (2015), só vai ser encarada como um processo ativo na educação básica com a criação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).
Na perspectiva de Afonso (2013), a adesão dessas políticas públicas entre diferentes países, apesar do autor admitir a hipótese do efeito de contaminação e ação de organismos internacionais como a OCDE, Banco Mundial e o próprio processo de globalização, não se dá de forma simétrica ou à semelhança fiel da matriz de um Estado em desenvolvimento pleno. Esse efeito acontece pelas próprias especificidades socioeconômicas de cada Estado em questão, sua cultura, sua visão de adesão sobre essas políticas, ou sua própria recusa.
Afonso reforça sua hipótese, partindo do entendimento de Roger Dale (2007), que destaca mecanismos modernos presentes na relação entre países - harmonização, disseminação, estandardização, instalação de interdependência e imposição:
Considerando a hipótese de uma globalização de baixa intensidade no campo da educação, pelo fato de existir uma “mediação obrigatória dos Estados nacionais na formulação das respectivas políticas” (Teodoro, 2001, p. 152), penso que essa globalização de baixa intensidade corresponde melhor à primeira fase do Estado- avaliador. Neste sentido, sendo certo que, sobretudo, no caso dos países periféricos e semiperiféricos no contexto mundial, há muito tempo as organizações internacionais, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), o Banco Mundial e a OCDE, entre outras, interferem (direta ou indiretamente) nas agendas educativas nacionais, nomeadamente ajudando a legitimá- las ou disponibilizando-lhes assistência técnica, a sua presença, todavia, no período correspondente ao que designei de primeira fase do Estado-avaliador, é, apesar de tudo, relativamente discreta e não tão explicitamente vinculante para a definição das políticas educativas nacionais. (AFONSO, 2013, p. 273-274 grifo do autor).
Essa globalização de baixa intensidade é um dos fatores que explicam, porque no contexto brasileiro, alguns fatores que caracterizam essa primeira fase do Estado-avaliador só foram ser desenvolvidos e implementados em um período posterior das políticas de avaliação. Outro fator a ser considerado, é a posição econômica periférica que o Brasil ocupava e ainda ocupa, frente a outros países em um contexto de avanço do sistema capitalista e da globalização neoliberal.
A segunda fase do Estado Avaliador, segundo Afonso (2013), começa pela extensão da atuação dos organismos internacionais e transnacionais sobre assuntos de competência educacional. Caracteriza-se também pela atuação de variados Estados Nacionais, independentemente da posição político-ideológica, participarem ou interferirem na formulação de um sistema de indicadores e de avaliação internacionais estandardizadas e em larga escala, resultando por legitimar discursos e políticas nacionais para a educação e formação profissional.
Afonso (2013) salienta um fator que corresponde às avaliações um caráter mais legitimador, dificultando desvelar sua aparente cientificidade e real intencionalidade. Esse fator, é a indiferença às concepções político-ideológicas dos governos onde são implementadas, o que na esteira da publicização de resultados e responsabilização dos indivíduos, ratifica essa legitimação.
Nesse cenário deve-se destacar a atuação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) quanto ao rearranjo referencial de educação e avaliação internacional. Nos anos de 1990, com o apoio dos Estados Unidos para sua ascensão como organização dirigente das políticas internacionais de avaliação, a OCDE vai estabelecer um novo patamar de ação e regulação na educação a partir do uso de seu principal instrumento, o Programme for International Student Assessment (PISA).
O PISA é um programa internacional de avaliação de alunos que faz a aferição do nível educacional de jovens de 15 anos por meio de avaliações de matemática, leitura e ciências. Com um intervalo de três anos de uma edição para outra, a ênfase em cada uma das áreas que
contempla, vai sendo alternada. Esse programa objetiva a produção de indicadores para discussão da qualidade da educação básica, bem como subsidiar políticas nacionais para a melhoria da educação.
Ademais da intervenção de organismos internacionais e transnacionais na educação, Afonso (2013) elenca outras características dessa segunda fase do Estado-avaliador, nomeadamente: a retração da autonomia dos Estados em função de instâncias internacionais; conformidade ideológica da necessidade de políticas de avaliações; fixação de indicadores de desempenho; adesão a políticas com base nos resultados, entre outras.
Lançando mão das teorias da modernização e neomodernização18, Afonso (2013) lança sua conjectura sobre as avaliações comparadas.
[...] certas formas de avaliação comparada (como o PISA) espalham-se mundialmente porque muitos países periféricos e semiperiféricos continuam a perseguir objetivos de
modernização, seduzidos por ímpetos de progresso (ou de desenvolvimento)
conectáveis com agendas educacionais de países capitalistas centrais ou altamente desenvolvidos (ainda que estas agendas pareçam neutras ou benévolas por serem veiculadas por organizações internacionais prestigiadas como a OCDE) (AFONSO, 2013, p. 276).
Como mencionado na fase anterior, os Estados Nacionais têm suas próprias configurações e especificidades, políticas, sociais, culturais. Desta feita, a busca por essa adequação política homogeneizadora com finalidade comparativa, visando chegar à modernidade e sucesso dos países capitalistas mais bem-sucedidos, se torna um verdadeiro caminho determinante para a desigualdade.
No Brasil, a segunda fase do Estado-avaliador aconteceu de forma concomitante a primeira fase. Com a adesão ao PISA nos anos 2000, as avaliações comparadas no Brasil iniciaram seu processo de estruturação tendo como modelo metodológico essas avaliações internacionais. É a partir do convívio com essas avaliações, com a geração de indicadores, que acontece a reestruturação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e a própria criação do Inep, ponto de partida também para o uso dos mecanismos de Accountability. Embora anteriormente o Brasil tenha participado de outras iniciativas internacionais com as avaliações comparadas, foi esse recorte histórico que marcadamente se toma como segunda fase do Estado-avaliador.
A terceira fase no Estado Avaliador, tem como lastro ou caracterização principal a mercadorização/mercantilização global da educação, ao passo em que, também são usadas como mecanismos de acumulação capitalista promovido por organizações transnacionais.
Afonso (2013) nos leva a refletir sobre a ironia da lógica capitalista e a premissa do interesse dessas organizações na melhoria dos níveis educacionais de países periféricos:
Neste sentido, se a lógica do sistema capitalista é a ânsia ilimitada do lucro e da acumulação, é, no mínimo, estranhamente incômodo pensar que os países centrais (ou as organizações internacionais mais poderosas na construção da agenda global) têm um interesse genuíno na subida dos níveis educacionais dos países periféricos e semiperiféricos, a não ser, é claro, quando isso ocorre dentro dos limites que são desejados e necessários para a contínua expansão desse mesmo sistema capitalista mundial, nomeadamente quanto às qualificações exigidas para a mão de obra (que deve ficar disponível enquanto novo exército de reserva qualificado) ou, mais genericamente, como condição para preparar e integrar novos consumidores no mercado mundial (AFONSO, 2013, p. 279).
Na representação do Pós-Estado-avaliador, a “agenda globalmente estruturada para a educação” (AFONSO, 2013, p. 279 apud DALE, 2004) destaca a centralidade da economia capitalista frente à globalização, a identificação do global como junção das forças econômicas de nível internacional e transnacional e a discussão sobre os procedimentos que levam alguns Estados a imporem suas prioridades sobre outros. Afonso (2013) elenca esses itens como parte dos processos nacionais que se articulam com as instâncias transnacionais, tendo a finalidade de manutenção do sistema capitalista, do mesmo modo que a hegemonia dos países mais influentes.
A hipótese do pós-Estado-avaliador, diante da evidente crise econômica e social que se arrasta há alguns anos, e da busca incessante pela acumulação, vê-se o transformar do Estado-avaliador, em Estado-competidor. E, no sentido de ter consciência da concordância entre os interesses capitalistas e organizações internacionais, que é preciso lançar um olhar crítico sobre a indispensável e indubitável aceitação e protagonismo de organismos internacionais na formulação e disposição das políticas educacionais. Além disso, é preciso compreender que, ao participar/financiar esses programas, - até mesmo os países mais periféricos, que são os mais atingidos de forma negativa – concordam com os interesses capitalistas. Em vista disto,
A terceira fase, que designei de pós-Estado-avaliador, quer justamente acentuar a ideia de que, para muito além das agendas nacionais e dos efeitos externos da globalização sobre os diferentes países, o que está em curso é uma estratégia de exacerbação e diversificação de lógicas neoliberais de transnacionalização da educação, com ênfase na privatização, mercadorização e mercantilização (Santos, 2004). Determinadas políticas de avaliação e de acreditação, sobretudo no âmbito do ensino superior (Correia, 2010; Stubrin, 2005), poderão mesmo, do meu ponto de vista, aprofundar e ampliar algumas etapas anteriores do Estado-avaliador (AFONSO, 2013, p. 280). Esta terceira fase direciona-se, não exclusivamente, ao ensino superior, mas não deixa de contemplar o âmbito das etapas do Estado-avaliador. Aliás, salienta que esta
competência, sairá cada vez mais da alçada do Estado nacional. Estas medidas, tidas como “políticas de avaliação imperialistas”, traduzem justamente a ideia de que “há um novo imperialismo a se disseminar através de processos regulatórios de avaliação e acreditação” (AFONSO, 2013, p. 280 apud LEITE; GENRO, 2012, p. 84-85).
Em seu trabalho sobre as Mudanças do Estado-avaliador, Afonso (2013) apresenta um quadro comparativo sobre as diferentes fases que compõe o Estado-avaliador. Desta forma, aqui se encontra sua antevisão de Pós-Estado-avaliador segundo seus estudos sobre alguns indicadores:
Estado-nação crescentemente inserido em contraditórios processos de governance e confrontado com a crise de regulação da economia mundial, paralelamente à