Conclusion sur les résultats de comparaison des différents effets :

O aparato regulatório do setor de microfinanças deve estar respaldado em um ordenamento jurídico baseado em leis e normativos que permitam o desenvolvimento das instituições que atuam nesse setor.

No Brasil, o aparato regulatório se traduziu na criação de um modelo institucional específico para atuar com o microfinanças - as SCMs -, tendo sido a forma encontrada pelo Governo para atrair novos parceiros e investidores para o setor, com vistas a reduzir a dependência financeira que as instituições têm das entidades governamentais, internacionais ou multilaterais, e também para estimular o acesso da

população usualmente excluída dos serviços e produtos financeiros do sistema financeiro tradicional.

Percebe-se, portanto, que a regulação do setor de microfinanças no Brasil tem dois objetivos principais: o primeiro, relacionado à alocação de recursos, tendo em vista a preocupação das autoridades governamentais em possibilitar o acesso dos microempreendedores ao crédito produtivo; e o segundo, relacionado ao desenvolvimento das IMFs, por acreditar que a regulação do setor possa melhorar o desempenho e a transparência da atuação dessas instituições, atraindo, com isso, maiores recursos para o setor pelo maior grau de confiabilidade dos investidores.

Com relação às SCMs, o BACEN tem como atribuições expressas em lei, conforme mencionado anteriormente:

(a) o estabelecimento de requisitos para constituição e funcionamento, bem como sua fiscalização;

(b) a fixação de normas para a contabilização de suas operações e a elaboração e divulgação de suas informações financeiras36;

(c) o estabelecimento de restrições operacionais, contábeis e de procedimento, como capital mínimo para abertura, endividamento e diversificação de risco.

Nota-se, portanto, que as SCMs, como instituições financeiras que são, estão sujeitas tanto a controles de caráter estrutural37 - como restrições à entrada e restrições operacionais -, quanto a controles de caráter prudencial - pois estão sujeitas a ter índices de capital mínimo, liquidez, endividamento e diversificação de risco regulados e supervisionados pelo BACEN – apesar de serem proibidas de captar recursos do público e de operar com atividades que não sejam relacionados ao microcrédito.

36 _{As SCMs não são sujeitas, entretanto, à auditoria externa por empresas de auditoria independente ou} mesmo publicação dessas informações, desde que estejam constituídas como companhia de responsabilidade limitada ou sociedade anônima com menos de 20 acionistas. Essa dispensa reflete a preocupação das autoridades governamentais em não onerar demasiadamente os microempreendedores. 37 _{Essa análise levou em consideração a definição de controles citada em Jansson e Wenner (1997),} conforme citada anteriormente. No entanto, de acordo com a definição de controles proposta por Vittas (1992), citado em Martins et. al. (2002), as SCMs estariam sujeitas a controles estruturais em razão de

Além disso, tendo em vista que as SCMs são instituições financeiras para efeitos legais, determinadas imposições desta natureza podem fazer com que essas Sociedades tenham que se adaptar às mesmas exigências impostas ao setor financeiro tradicional - que, como verificado anteriormente, possuem características distintas das instituições que atuam com microfinanças -, apesar de ter sido criado um modelo institucional, com regulamentação própria, específico para atuar com microfinanças.

Em virtude disso, uma análise da regulamentação das SCMs à luz do modelo de regulação proposto por Staschen (1999) permite concluir que a regulação ora apresentada demonstra ser rigorosa, quanto ao escopo de atividades e as formas de captação dessas Sociedades, tendo em vista seu objeto exclusivo voltado para o microcrédito e a proibição de captação de depósitos.

Portanto, embora o arcabouço regulamentar tenha evoluído a estrutura do setor no país, por meio de medidas como a criação das SCMs, estudos sobre o setor (SCHONBERGER, 2001; FIORI et. al., 2002; KUMAR et. al., 2003; MARTINS, 2002) e as propostas realizadas pelas SCMs38 confirmam o fato de que ainda existem muitos entraves ao desenvolvimento desse segmento no nível nacional, conforme analisado a seguir:

(a) Quanto ao funding

Proibição de captação de depósitos

A proibição de captação de recursos junto ao público é considerada um dos fatores limitadores das atuações das SCMs, pois tende a restringir o fluxo de recursos para as instituições que nele atuam, reduzindo, por conseqüência, o volume de recursos

terem suas alterações societárias, escopo de suas atividades e controles de entrada sujeitas à regulação e supervisão do BACEN.

38 _{Conforme carta de 26.01.2004 contendo as “Propostas de aperfeiçoamento do marco legal” escrita por} várias SCMs em todo o Brasil e conforme propostas levantadas pela Associação Brasileira de Sociedades de Crédito ao Microempreendedor - ABSCM, apresentadas na reunião de microcrédito junto ao Grupo de

financeiros disponíveis para novos empréstimos e limitando a oferta de novos produtos e serviços financeiros.

A necessidade de aumentar a captação se torna ainda mais essencial na medida em que recursos obtidos por meio de repasses de instituições de segunda linha, como o Programa PCPP do BNDES, têm se tornado mais restritos.

(b) Quanto ao escopo de atuação

Proibição de financiamento de crédito para consumo e de concessão de empréstimos para pequenas empresas

Tendo em vista que o modelo regulatório estabeleceu que as SCMs teriam como “objeto social exclusivo a concessão de financiamentos a pessoas físicas e microempresas, com vistas à viabilização de empreendimentos de natureza profissional, comercial ou industrial, de pequeno porte”, as SCMs são proibidas de realizar outras operações de microfinanças que não sejam relacionadas ao microcrédito, ou seja, suas operações estão limitadas à concessão de financiamento à microempresas.

Outra limitação que diz respeito ao escopo de atuação é a limitação do público alvo a pessoas jurídicas classificadas como microempresas, excluindo-se a empresa de pequeno porte. Uma vez que “(...) em praticamente todas as demais normas do sistema jurídico brasileiro as microempresas e as empresas de pequeno porte são basicamente tratadas como uma unidade” (Propostas de aperfeiçoamento do marco legal, 2004), a permissão de financiamento a pequenas empresas, além das microempresas, e o aumento das oportunidades de transação pela expansão de novos serviços microfinanceiros poderiam permitir às SCMs maiores possibilidades de ganhos, tendo em vista o expressivo número de pequenas empresas atuantes no país.

Trabalho Interministerial de Microcrédito e Microfinanças, realizada no dia 06 de fevereiro de 2004, em Brasília (DF).

(c) Quanto à revisão dos limites operacionais

Limite de alavancagem de cinco vezes o patrimônio líquido

Considera-se que o atual limite de alavancagem imposto pela norma pode tornar inviável o funcionamento das SCMs por ser considerado baixo, inclusive menor que os limites impostos às demais instituições financeiras. A proposta das SCMs é de que esse limite seja aumentado.

Limite de diversificação de risco por cliente de R$ 10 mil

A norma vigente estabeleceu como limite máximo de risco de crédito por cliente o valor fixo de R$ 10 mil. A proposta é que esse limite seja um valor correspondente a um percentual do patrimônio líquido das SCMs, para permitir à essas Sociedades a obtenção de receitas com transações de maior valor, e possibilitando, ao mesmo tempo, que as operações de menor valor sejam viabilizadas.

(d) Quanto às informações sobre os tomadores

A Resolução 2874/2001 exige que as SCMs - assim como as demais instituições financeiras -, remeta informações para a Central de Risco de Crédito sobre o endividamento de seus clientes. Tais informações deverão ser informadas apenas se o referido montante exceder a R$ 5 mil.

Em razão desta obrigatoriedade, grande parte dos financiamentos concedidos pelas SCMs cujos valores são aquém desse limite, não são informados à Central de Risco de Crédito, o que de uma certa forma limita as informações sobre esses tomadores. A proposta das SCMs seria a diminuição desse valor de forma a aumentar a transparência e a disponibilidade das informações entre as instituições de todo o Sistema Financeiro Nacional.

(e) Quantos aos custos de transação

Impossibilidade de recolhimento do imposto simples

As SCMs são tributadas da mesma forma que as demais instituições financeiras - a despeito de sua importância para o combate às desigualdades sociais - e em vista disso não possuem qualquer benefício fiscal ou incentivo por parte das autoridades governamentais com relação à tributação, o que pode onerar suas operações, e, conseqüentemente, o crédito para o tomador final, em virtude de custos de transação mais elevados.

Martins (2002) alerta que

“Já que o custo da atividade em si é muito superior ao das atividades financeiras tradicionais, e, também, já que se relaciona diretamente com o incentivo e incremento das micro e pequenas empresas, seria de se esperar que as entidades que praticam microfinanças pudessem usar das mesmas prerrogativas legais que são atribuídas tributariamente às primeiras”.

(MARTINS, 2002)39

As SCMs alegam que uma medida que poderia desonerar as operações do ponto de vista tributário seria o sistema do imposto SIMPLES, estabelecido pela Lei 9317/96. Porém, o artigo 9º da referida Lei proíbe que as pessoas jurídicas constituídas sob a forma de SCMs possam optar pelo SIMPLES40.

Na visão de Martins (op. cit.), “O ponto de equilíbrio das entidades que praticam microfinanças será mais facilmente alcançado por via do imposto simples. Tal

39 _{Fonte: MARTINS, Paulo Haus. A regulamentação da área de microfinanças. Disponível em:}

http://www.rits.org.br/legislacao_teste/lg_testes/lg_tmes_abril2002.cfm, 2002. Acesso em 03.03.2004. 40

Referida Lei regula o tratamento diferenciado, simplificado e favorecido, aplicável às microempresas e empresas de pequeno porte, e estabelece, no art. 9°, que não poderá optar pelo SIMPLES, dentre outras, a pessoa jurídica constituída sob a forma de sociedade por ações ou cuja atividade seja banco comercial, banco de investimentos, banco de desenvolvimento, caixa econômica, sociedade de crédito, financiamento e investimento, sociedade de crédito imobiliário, sociedade corretora de títulos, valores mobiliários e câmbio, distribuidora de títulos e valores imobiliários, empresa de arrendamento mercantil, cooperativa de crédito, empresas de seguros privados e de capitalização e entidade de previdência privada aberta.

metodologia ajudará às entidades a se consolidarem mais fácil e rapidamente” (MARTINS, 2002).

Impedimentos legais para cobrança de dívida

Em virtude de disposições da Lei de Defesa do Consumidor e outros normativos vigentes em nosso país, a recuperação do crédito inadimplente para as SCMs pode implicar custos judiciais e advocatícios que excedem os pequenos valores dos financiamentos concedidos, e mesmo nos casos em que há garantia real, ou seja, envolvendo bens, a cobrança do crédito pode ser dificultada pelos procedimentos necessários para a apreensão dos bens do cliente, aumentando sobremaneira os custos das SCMs.

5 CONCLUSÃO

O desenvolvimento da indústria de microfinanças no Brasil encontra-se em um estágio inferior se comparado ao de outros países latino-americanos, como Peru e Bolívia. Entretanto, ainda que haja problemas persistentes como taxas de juros e

spreads bancários elevados, indicadores de estabilidade macroeconômica, como

controle das taxas inflacionárias e manutenção da solidez do Sistema Financeiro Nacional são fatores que têm contribuído para que não só as instituições microfinanceiras, como as demais instituições financeiras, possam atuar em um ambiente econômico mais propício ao seu desenvolvimento.

Além disso, as micro e pequenas empresas representam uma parcela significativa da economia em nosso país, inclusive no que diz respeito à importância de sua atividade produtiva em relação ao Produto Interno Bruto e da expressiva mão-de- obra empregada nesses estabelecimentos.

Contudo, a despeito de seu potencial, o sistema financeiro tradicional parece demonstrar pouco interesse em suprir de produtos e serviços financeiros os microempreendedores, principalmente aqueles que atuam no setor informal da economia, por considerar pouco rentável esse tipo de operação, em razão de problemas relacionados à assimetria de informações no mercado de crédito.

Os problemas de assimetria surgem na medida em que se torna custoso às instituições financeiras tradicionais a seleção dos empreendedores cujos empreendimentos sejam considerados economicamente viáveis, e o monitoramento do pagamento das parcelas pagas por esses tomadores, levando em consideração os riscos de inadimplência decorrentes de empréstimos de baixos valores concedidos a indivíduos de baixa renda, e por isso, com pouca ou nenhuma garantia.

Resta então, a esses microempreendedores, a tentativa de obter financiamento para suas atividades produtivas por meio de agiotas, a taxas exorbitantes, ou até mesmo por meio da ajuda financeira de familiares e amigos.

Outra alternativa seria recorrer às instituições microfinanceiras, que por meio da oferta de crédito produtivo a taxas mais modestas e sem as exigências normalmente verificadas no sistema financeiro tradicional, poderiam solucionar os problemas relacionados à assimetria de informações verificada no mercado de crédito tradicional.

No Brasil, não foram poucas as medidas governamentais tomadas com o objetivo de estimular o acesso desses pequenos ao Sistema Financeiro, inclusive por meio da criação de subsídios e linhas de repasse de instituições bancárias oficiais, que, com o passar do tempo, demonstraram ser economicamente insustentáveis.

Ao mesmo tempo foram surgindo no país, especialmente na última década, ONGs que passaram a atuar com microfinanças, muitas delas em parceria com entidades e redes internacionais, como a Rede CEAPE, dentre outros. Merecem destaque ainda o Programa CrediAmigo, do Banco do Nordeste - que atualmente é o maior programa de microfinanças no país em termos de número de clientes ativos e tamanho da carteira – e os programas PortoSol e VivaCredi, de iniciativa pública em parceria com a sociedade civil e de iniciativa privada, respectivamente, pelo desempenho satisfatório.

No entanto, tendo em vista que (a) muitas ONGs não conseguem ser auto- sustentáveis, por motivos como a não-adoção de critérios técnicos ou tecnologia inadequada para a concessão de crédito, dentre outros; e (b) o aumento de desemprego verificado ao longo dos anos no mercado de trabalho formal brasileiro vem deslocando grande número de trabalhadores para o setor informal da economia e aumentando a taxa de empreendedorismo da população economicamente ativa, o Governo Federal tem se preocupado em regular o setor de microfinanças no país, por considerar que a regulação poderia se tornar um instrumento de estímulo ao desenvolvimento desse setor. Seu

desenvolvimento, por sua vez, incrementaria a geração de emprego e renda no país ao facilitar o acesso ao crédito produtivo aos microempreendedores.

Porém, as razões que levam as autoridades governamentais a regular o mercado financeiro tradicional são, em geral, diferentes dos motivos relacionados ao mercado de microfinanças, com exceção daquele relativo à proteção dos depositantes, e mesmo assim no caso em que à IMF é permitida a captação de depósitos do público.

Assim, enquanto que o objetivo fundamental da regulação prudencial do mercado financeiro tradicional é diminuir a probabilidade de ocorrência de uma crise sistêmica, por meio de restrições quanto à exposição de riscos, a regulação do mercado de microfinanças está mais intimamente relacionada às questões da alocação de recursos e do fortalecimento das IMFs. Dessa forma, a regulação proporcionaria uma melhor alocação de recursos entre os membros da sociedade, ao facilitar o acesso ao crédito produtivo aos microempreendedores, e também o desenvolvimento do setor ao estimular o desempenho das instituições que nele atuam, atraindo assim a confiança dos investidores e aumentando as possibilidades de captação de recursos.

A análise dos estudos sobre o setor no país permitem deduzir que os objetivos da regulação têm relação com as questões apresentadas, isto é, proporcionar uma melhor alocação de recursos e possibilitar um melhor desempenho das instituições que nele atuam.

Nesse sentido, como resultado dos esforços empreendidos pelo Governo para regular o setor microfinanceiro, foram sancionados Leis e normativos que constituem o marco regulatório desse setor no país, e que possibilitaram a criação das OSCIPs e principalmente, das Sociedades de Crédito ao Microempreendedor, única forma institucional especializada em microfinanças no Sistema Financeiro Nacional, e, em vista disso, reguladas e supervisionadas pelo Banco Central do Brasil.

Percebe-se, ainda, na criação de uma forma institucional especializada em microfinanças no Brasil, uma nítida influência dos modelos regulatórios de países como

Peru e Bolívia, mantidas as devidas diferenças, principalmente no que diz respeito à restrições quanto ao escopo de atuação e ao funding.

Como as SCMs foram constituídas como instituições financeiras, e em vista disso, possuem finalidade lucrativa e não são restritas às limitações usurárias, o regulador entendeu que a criação dessa forma institucional fosse a que melhor se enquadraria no propósito de estimular o desenvolvimento do setor no país, pois considerou que tendo como pré-condição a finalidade lucrativa, a instituição poderia ter maiores condições de manter sua auto-sustentabilidade.

Desse modo, à SCM caberia manter, simultaneamente, duas funções: a primeira, relacionada à sua finalidade lucrativa e manutenção de sua sustentabilidade; a segunda, relacionada à sua função social de facilitar o acesso do crédito produtivo aos microempreendedores, que usualmente são excluídos do sistema financeiro tradicional.

No entanto, de acordo com a análise de diversos autores, mencionados ao longo desta dissertação, a regulamentação das SCMs é considerada rigorosa se for levado em conta que a atuação do BACEN envolve tanto controles prudenciais quanto estruturais - pois se preocupa em limitar os riscos assumidos pelas instituições, por meio de restrições operacionais, contábeis e de procedimento e do estabelecimento de controles sobre capital mínimo para abertura, endividamento e diversificação de risco por cliente, dentre outros – vis-à-vis à ausência de riscos inerentes à captação de depósitos do público.

Um fator negativo relacionado à regulação com base na criação de uma regulamentação específica para as IMFs, como é o caso brasileiro, reside no fato de que determinadas imposições conforme as que foram acima mencionadas podem fazer com que as IMFs tenham que se adaptar às mesmas exigências impostas ao setor financeiro tradicional, apesar de possuírem características distintas uma das outras.

Prova disso é que o ambiente regulatório no país ainda apresenta um série de obstáculos a serem superados de forma a massificar efetivamente o crédito produtivo

aos microempreendedores - apesar dos avanços obtidos nos últimos anos -, conforme se pode depreender das propostas encaminhadas pelas SCMs ao Grupo de Trabalho Interministerial de Microfinanças e Microcrédito, em janeiro deste ano.

Por outro lado, embora pareçam ser rigorosos os controles sobre as SCMs, essa estratégia do regulador pode se enquadrar na chamada “curva de aprendizado”, ao ter como objetivo aguardar que as SCMs estejam suficientemente maduras para que estejam em condições de captar depósitos do público ou ampliar seu escopo de atividades, pois isso aumentaria substancialmente o número de requerimentos e exigências a serem feitas pelo BACEN, inclusive no que diz respeito à supervisão dessas instituições.

Uma demonstração desse fato é a afirmação, pelo BACEN, da preocupação quanto ao aperfeiçoamento do atual modelo regulamentar, mas mantendo, contudo, os critérios de solidez institucional observados para o Sistema Financeiro Nacional. Isso reflete portanto, uma necessidade em tornar o processo de regulação do setor gradual no sentido de acompanhar o desenvolvimento das IMFs que nele atuam.

Além disso, determinados empecilhos ao desenvolvimento do setor estão fora do âmbito do BACEN como autoridade reguladora, como alterações na legislação tributária e comercial, indicando que a regulação por si só não bastaria para resolver os problemas de ordem estrutural que se apresentam no mercado brasileiro.

Finalmente, uma análise da regulação proposta permite concluir que a construção de um setor de microfinanças mais desenvolvido necessita de outros fatores que não podem ser tomados de forma isolada, e que vão além do arcabouço legal e regulamentar vigente.

Por essa razão, o seu desenvolvimento depende também da estabilidade macroeconômica, do grau de credibilidade do regulador e das instituições reguladas, e da adoção de mecanismos que permitam a flexibilização gradual das operações, de modo a incentivar as SCMs a atuarem de forma mais segura e por que não, mais inovadora.