As principais concepções cepalinas têm ligações diretas com o novo papel pensado para o Estado latino-americano, a partir de Keynes. O Estado passa a assumir uma posição ativa e intervencionista na busca pela promoção do bem-estar social, permitindo a Fiori (1990) afirmar que derivaram dessa estratégia as mais longas e contínuas experiências de crescimento de longo prazo nas economias avançadas.
Para resgatar o surgimento de ideias e projetos de coordenação estatal desse contexto, faz-se útil resgatar a crise que marca o início da década de 1930, um momento de questionamento dos princípios liberais da organização econômica. De acordo com os liberais, a economia levaria ao desenvolvimento, desde que fosse liderada e sustentada por interesses de agentes econômicos privados, com participação mínima do Estado, proposta sustentada em um debate teórico-ideológico. Segundo Fiori (1995), o protecionismo e o livre-cambismo se sucederam e alternaram desde o início do século XIX. Algo similar ao pronunciamento dos fisiocratas, há mais de trezentos anos, cuja ideia principal era a de que:
A perfeição residia no mercado. [...] E qual era o grande problema para os fisiocratas? Era que o mercado – não apenas como instituição, mas como uma forma de vida – seria tão mais eficiente quanto mais se igualasse ao movimento “natural” das coisas, como o movimento da vida e de suas várias espécies. [...]. O que prejudicava essa espécie de naturalização do mercado? A política. A política era o problema, pois impedia o pleno movimento do mercado (FIORI, 1997, p. 117).
Assim, já se reclamava a eliminação da política. Todavia, como era algo inerente à condição humana, os fisiocratas chegam a entender como único caminho a presença de um tirano pró-mercado, como ocorreria no Chile, na implementação do neoliberalismo. Fiori (1997) destaca que, com o neoliberalismo, o que seria inédito é o fato de o fascismo de mercado deixar de prescindir de um tirano, possibilidade constituída, no caso brasileiro, pela coalizão de poder que sustentou uma estrutura de decisões favoráveis ao movimento de capitais.
O quadro de crise de 1930, por exemplo, foi promovido por princípios liberais (liberdade comercial) e baixa interferência estatal. Para revertê-lo, o Estado atingiu o apogeu agindo como mentor da organização social e força indispensável ao bom funcionamento do mercado e ao desenvolvimento. Nesse momento, a Cepal passa a indicar a forte presença do Estado.
Posto em posição de destaque, o Estado passa a agir, principalmente no câmbio, buscando manter níveis adequados à pauta de importação, ao financiamento do investimento privado nacional e agindo como pivô da articulação do capital nacional, privado e público,
com o internacional. O Brasil37
Depois de grandes taxas de crescimento e uma estrutura industrial razoável frente ao panorama anterior, chegamos à década de 1970 com crescimento econômico em desaceleração e um Estado marcado por crises fiscais. A principal razão recairia no excesso da intervenção e ação na economia, cujos mercados eram fortemente regulados e protegidos. Nesse contexto, o Governo brasileiro, assim como a maioria dos Estados latino-americanos, acabou acumulando várias funções na busca por impulsionar o desenvolvimento industrial e superar o atraso periférico. Como afirma Fiori (1990, p. 6):
seria o mais completo e bem sucedido caso de um Estado intervencionista na América Latina e o único país a montar uma estrutura industrial significativa, a despeito da escassa autonomia tecnológica.
Coube ao Estado a múltipla tarefa de promover o crescimento, administrar o ciclo econômico, disciplinar a distribuição social da riqueza e comandar a inserção nacional dos interesses multinacionais, o que outorgou-lhe uma posição decisiva na reprodução econômica, social e política [...]. Estressado, entretanto, por estas múltiplas funções, muitas vezes divergentes, o Estado Desenvolvimentista agigantou sua estrutura, debruçando-se quase sempre de forma autoritária e corporativa – sobre os vários grupos de interesse gerados pelo próprio processo de industrialização. (Grifos nossos).
Ressaltando uma função que extrapolava o que havia ocorrido nas economias avançadas, Fiori (1990, p. 6) ainda revela o quanto que, na América Latina, o Estado adquire um status diferenciado, sendo parte das razões sua centralidade na América Latina.
Foi a política econômica que estabeleceu os horizontes coletivos, organizando, em torno de seu processo de decisão e de suas burocracias uma multiplicidade infinita de atores, com interesses e expectativas extremamente heterogêneos, o que, no longo prazo, lhe impôs limites que o Brasil parecem havê-lo levado à potência e à necessidade de profundas transformações. (Grifos nossos)
Os dois pontos destacados são decisivos nesse debate teórico. O primeiro refere-se à principal crítica que abriria espaços a uma agenda de traços liberais, quando o Estado perde força, representando o adiamento de ações urgentes ao alívio das grandes desigualdades do
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As principais medidas adotadas se iniciam ainda no primeiro governo Vargas, intensificado com Juscelino na década de 1950 e atinge expressões exponenciais com o regime militar. Se com Getúlio Vargas é organizada a infraestrutura de transporte, de energia, e a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) e da Petrobras (esses dois já no segundo governo), com Juscelino forma-se a estratégia geral de articulações entre Estado e capital privado, quando resultam em barreiras de entrada ao mercado interno, ao mesmo tempo intensifica o capital estrangeiro na indústria de bens de consumo durável. JK cria 23 empresas estatais, número facilmente superado pelos tecnocráticos militares que, em seu Estado desenvolvimentista, criam 302 empresas (FIORI, 1990).
país, e ao mesmo tempo, uma voz favorável ao aumento de nossa vulnerabilidade e dependência do capital externo, a financeirização. O segundo, apesar do que possa parecer, quando se pensa em uma política organizada a partir de uma multiplicidade de atores, o que estava em jogo não eram os interesses diretos da sociedade brasileira. Entretanto, considerava-se um pacto de negociações que forçava a conversação entre diferentes poderosos grupos de interesses, como os formados para atender aos setores industriais, agrícolas, bancários, dentre outros, assim como suas variações regionais.
Embora o Estado desenvolvimentista brasileiro tenha expandido e desenvolvido uma ampla institucionalidade necessária à boa gestão de sua máquina (agências, bancos, empresas), a injustiça social sempre esteve presente. Fiori (1990) destaca que, o processo de industrialização não foi acompanhado de transformações na estrutura agrária e na distribuição de renda que viabilizou um mercado interno, e essa razão é amparada, principalmente, pela ingenuidade da não-consideração da dimensão política em prol do foco econômico. Da mesma forma, foi incipiente a consideração da sobreposição dos interesses privados nos públicos, dado seu peso na formação do apoio necessário às decisões do Estado, cuja concepção simplista no debate do desenvolvimento não ajudou a minimizar as ilusões na razão em apreço.
A partir de uma visão que percebia o Estado como agigantado, decorreu-se um discurso em benefício de seu afastamento da regência da economia. Àquele que nunca teria abandonado suas pretensões de protagonista é dada nova chance de ressurgência, o pensamento liberal, que avança na década de 1980 e tem auge na de 1990, minimizando o Estado na economia e sinalizando o mercado como referência central. Em cena, a estadofobia, como significou Santos (1984).
Os anos de 1980 experimentariam a hiperinflação, o esgotamento da capacidade de financiamento externo, o estrangulamento fiscal, a exaustão do regime autoritário e a difícil transição para a democracia. Esgotava-se o ciclo desenvolvimentista, em ação desde a década de 1930, deixando, como rastro, uma crise no governo, no regime de governo e no Estado. A estrutura desenvolvimentista sempre esteve condicionada a um pacto conservador, que restringia alterações na estrutura agrária e mantinha os interesses confederados (regionais, setoriais e corporativos), evitando que o Estado assumisse, de fato, a centralização financeira. As limitações na capacidade de financiamento da industrialização brasileira e a decorrente aliança com o grande capital produtivo e financeiro internacional eram formas únicas de se construir a tardia estrutura industrial periférica (FIORI, 1990).
Como foi possível chegar ao conjunto de medidas pensadas e implementadas entre 1980 e 1990, circunscritas no ideário neoliberal? Quais seriam suas principais características e consequências? A próxima seção é dedicada a esses questionamentos, e, nesse sentido, discuto pontos que podem ressaltar as ações subjacentes às coalizões que edificam projetos para o desenvolvimento nacional. Um pacto permanente com a elite conservadora do país que seria expresso em experiências de crescimento com desigualdade.