Tomarei os anos 1980 como marco inicial do período que me interessa pressupondo que desde o início desses anos são observadas mudanças qualitativas na economia internacional com impactos, também, sobre a estrutura da economia nacional, que levam à alteração do modelo de desenvolvimento em vigência até então. Por sua vez, a crise que afeta o modelo vigente, baseado num Estado com traços de caráter intervencionista e desenvolvimentista,34 expressa-se ainda, essencialmente, como uma
[...] crise política, de hegemonia, em que – como ocorre em rupturas desse tipo – os que seguravam o leme do Estado dissociaram-se da sua base de apoio social, que se fracionou e polarizou em torno de entre Estado e a sociedade civil, seria tentar “capturar a sociedade civil não a partir de seus interesses, mas a partir de suas carências.” Dessa forma, “[há], sim, um reconhecimento da situação material, mas que caminha no sentido oposto ao da constituição de direitos”.
interesses e idéias distintos, [...] produzindo rachaduras no bloco no poder. (SALLUM Jr., 2000, p.427).
Tem-se um novo contexto sócio-político sustentado em mudanças estruturais na economia brasileira, mas no qual aparece, ainda, como relevante na organização política brasileira, a presença de uma série de práticas denominadas, aqui, “atrasadas”, entre elas o clientelismo.
Os anos 1980 poderiam ser vistos como os anos da manifestação mais explícita dos aspectos que ajudariam a definir a crise profunda dos modelos econômicos que se apegavam a orientações de perfil desenvolvimentista e de suas condicionantes: elevação drástica da taxa interna de juros dos E.U.A com forte impacto recessivo na economia mundial e provocação das “crises das dívidas externas” em países da periferia do sistema; adoção de políticas de tipo neoliberais e de pressão por liberalização econômica – privatização, desregulamentação e desmantelamento do padrão de conquistas sociais que esteve na base dos modelos econômicos que primavam por certa distribuição de renda (welfare state).35
Tais mudanças tiveram forte impacto nos países da periferia, entre eles o Brasil. Este sofreu, na década de 80, do século passado, uma abrupta interrupção dos fluxos de capitais externos e a explosão da chamada “crise do Estado desenvolvimentista”, materializada em “crise fiscal”, quer dizer, “incapacidade” de o Estado fazer frente aos gastos com suas receitas. No plano da vida política interna, a conjuntura, marcada pelo fim do regime militar, seu principal fato, favorece a presença de movimentos sociais de caráter popular, alguns de classe média e a manifestação de outras formas de organização de setores da sociedade civil (OAB, ABI,36 igrejas), tornando mais complexa a busca de saídas para a referidas crise acima exposta, por causa da necessidade de levar em conta, principalmente, a intervenção política de parte das classes populares.
Marcados com o título de “a década perdida”, os anos 1980 resultaram, do ponto de vista econômico, na deterioração da trajetória do desenvolvimento brasileiro. Sallum Jr. (2000, p.429) sintetiza da seguinte forma o quadro no referido período:
35 Para mais detalhes sobre as mudanças econômicas do período, ver: FIORI & MEDEIROS (2001, p.271). Artigo: Para um diagnóstico da ‘modernização brasileira’.
O Estado conservou sua redoma protetora sobre o mercado interno. Mas o dinamismo econômico anterior, que havia permitido ao Brasil ter uma das maiores taxas de crescimento econômico do mundo, se esvaiu. As taxas de investimento caíram drasticamente, tanto porque deixaram de ingressar capitais externos como porque o Estado perdeu capacidade de poupança. O sistema de empresas do Estado, vanguarda do modelo anterior, foi esvaziado do seu dinamismo próprio e subordinado aos objetivos mais amplos do ‘ajustamento’, o que significavam já se viu, ajudar a produzir saldos crescentes no comércio exterior para cobrir parte do serviço da dívida externa37 e/ou contribuir com preços baixos para o combate à inflação. Os desajustes econômicos e das finanças públicas geraram oscilações bruscas de expansão do PIB, redução das médias de crescimento, além de crescentes tensões inflacionárias. A luta contra a inflação e as alternativas para combatê-la a curto prazo substituíram o desenvolvimento como principal questão política daquele período.
Já no começo dos anos 1990, durante o governo Collor de Mello (março de 1990 a setembro de 1992), ocorre uma ruptura significativa com o “ciclo desenvolvimentista” (FIORI & MEDEIROS, 2001, p.284), marca do período anterior, e se gesta o embrião de uma nova estratégia de desenvolvimento de caráter nitidamente liberalizante. Fiori & Medeiros (2001, p.286) se referem ao novo modelo como “modelo de desenvolvimento neoliberal”.38
A formatação das idéias próprias ao neoliberalismo são gestadas desde a década de 40 do século passado, mas só encontrarão condições conjunturais favoráveis à sua aplicação no início da década de 80 seguinte. O que marcará essa conjuntura serão as tentativas de solução à
[...] grande crise do modelo econômico do pós-guerra [...], quando todo o mundo capitalista avançado caiu numa longa e profunda recessão, combinando, pela primeira vez, baixas taxas de
37 A principal manifestação da crise sócio-econômica do período foi a sujeição das finanças do país às exigências de manter em dia os compromissos com a dívida externa. Por exemplo: “Entre 1980 e 1992, o Brasil pagou 182,5 bilhões de dólares de juros da dívida externa, enquanto gastou em educação, saúde e saneamento apenas 54,2 bilhões de dólares.” (LEITE, 1996, nota n.5)
38 O desenho do modelo econômico em vigência no Brasil dos anos 1990 responde ao programa de políticas econômicas que ficou conhecido como Consenso de Washington, que foi resumido por Fiori (1995, p.160) como “um programa de convergência ou homogeneização das políticas econômicas dos países latino-americanos, desenhado pelas burocracias internacionais e nacionais de Washington, combinando austeridade fiscal e monetária com desregulação dos mercados e liberalização financeira, abertura comercial, privatizações e eliminação de todo tipo de barreiras ou discriminações contra os capitais forâneos.” Por sua vez, um documento do Banco Mundial, de 1990, sintetiza a pauta do conjunto das reformas propostas pelo programa neoliberal: “[...] a privatização e a liquidação das atividades do setor público que concorrem deslealmente com o privado, a eliminação das restrições à concorrência, a eliminação das funções de controle e licenciamento e o desmantelamento das agências públicas que desempenham essa funções.” (Working Papers. World Bank. apud: FIORI,1997, p.35).
crescimento com altas taxas de inflação [...] (ANDERSON, 1995, p.10).
No diagnóstico que faziam sobre as raízes da crise que abatia o sistema capitalista, os principais autores que difundiam as idéias neoliberais responsabilizavam, principalmente, a excessiva capacidade de pressão dos sindicatos nos países de welfare state, porque, segundo esses autores, os sindicatos comprometiam, com suas reivindicações progressivas sobre salários e aumento de gastos sociais, as bases da acumulação capitalista em vigor. Essas duas ordens de reivindicação estariam inviabilizando a manutenção de níveis mínimos de lucros para as empresas, o que desencadearia processos inflacionários crescentes e, também provocariam abalos fiscais na capacidade regulatória dos Estados.
Diante desse diagnóstico geral, o “remédio” para a crise então, também em termos gerais, seria:
[...] manter um Estado forte, sim, em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos o gastos sociais e nas intervenções econômicas. A estabilidade monetária deveria ser a meta suprema de qualquer governo. Para isso seria necessária uma disciplina orçamentária, com a contenção dos gastos com bem-estar, e a restauração da taxa ‘natural’ de desemprego, ou seja, a criação de um exército de reserva de trabalho para quebrar os sindicatos. (ANDERSON, 1995, p.11).
A estratégia mais geral estabelecida e indicada pelos formuladores do Consenso de Washington para a implementação de uma política neoliberal seguiria o seguinte roteiro ideal, em três fases:
[...] a primeira, consagrada à estabilização macroeconômica, a segunda, dedicada às ‘reformas estruturais’ – liberalização financeira e comercial, desregulação dos mercados e privatização das empresas estatais; e a terceira etapa, definida como a da retomada dos investimentos e do crescimento econômico. (LESBAUPIN, 1996, p.21).39
39 No final do ano de 1995, Saes (2001, p.83-84) observava que “a maioria dos Estados capitalistas” se inspirava num “projeto político neoliberal” e punha em execução uma “estratégia neoliberal”. No entanto, alertava sobre os percalços enfrentados por tais Estados na implementação de tal projeto, em razão das condições históricas particulares de cada país e das resistências sociais localizadas. Esses percalços dificultavam a adoção completa ou de uma vez só das diretrizes do projeto neoliberal, levando a que os Estados capitalistas praticassem o “neoliberalismo possível” nas condições socioeconômicas e políticas disponíveis.
Já na América Latina, como experiência continental, a adoção do programa neoliberal ocorre no final dos anos 1980, com a presidência de Salinas, no México, em 1988, seguida da de Menem, na Argentina, em 1989, da segunda gestão de Carlos Andrés Perez, também em 1989, na Venezuela, e com a eleição de Fujimori, no Peru, em 1990. No Brasil, a adoção clara e ofensiva do programa neoliberal acontece sob o governo de Collor de Melo, em 1990.
No Brasil, a primeira e mais marcante característica da nova estratégia neoliberal foi o alargamento da “abertura comercial” como medida de racionalização da indústria, visando, principalmente, o aumento da produtividade no setor, frente a uma nova situação de “desproteção” por parte do Estado. Promoveu- se então, medidas de estímulo à importação. Por exemplo, as tarifas alfandegárias médias recuaram de 31,6 % em 1989 para 30 % em setembro de 1990, 23,3 % em 1991, 19,2 % em janeiro de 1992, 15 % em outubro de 1992 e 13,2 % em julho de 1993. (SALLUM JR., 2000, p.430).
O impacto imediato sobre a totalidade da economia não foi muito acentuado, embora certos setores, como o de confecções, calçadista e de brinquedos, tenham sido fortemente afetados. De qualquer forma, a abertura comercial nos moldes apresentados decretava o fim das políticas de proteção a setores da indústria, praticadas até então pelo Estado. No decorrer da década de 90, àquela disposição à abertura comercial sem restrições, serão acrescentadas outras iniciativas de reforço da inflexão liberalizante: ênfase na estabilização monetária, ancorada numa política de juros muito altos; promoção de reformas institucionais e constitucionais (por exemplo: reforma da previdência social e reforma administrativa no aparelho estatal)40 visando desonerar os gastos governamentais; transferência de funções empresarias e de patrimônio do Estado para a iniciativa privada, via privatizações.41
40 Durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso ocorreu um grande movimento de reforma da Constituição de 1988. Analisando um conjunto de 249 votações relevantes no Congresso do período 1995-1999, NICOLAU (2000) observou que 67,1% delas eram relativas a emendas constitucionais. (p.718)
41 Para detalhes, ver PAULANI (1998), que faz excelente síntese sobre o processo de privatização ocorrido de 1991 até 1998. Apresenta detalhes sobre a “transferência patrimonial” que o processo de privatização gerou no país, além de listar parte dos grupos favorecidos, nacionais e estrangeiros.
O conjunto das alterações promovidas nos anos 80 e 90 do século passado na economia nacional foi profundo e alterou de fato o padrão desenvolvimentista anterior de relações entre o Estado e a economia. É evidente a redução da participação direta do Estado nas atividades econômicas e a igualação no tratamento dado às empresas de capital nacional e estrangeiro. Entre alguns dos projetos de reforma constitucional e infra-constitucional aprovados pelo Congresso Nacional, que permitiram a edificação da “nova estratégia econômica” neoliberal, pode-se elencar:
[...] a) o fim da discriminação constitucional em relação a empresas de capital estrangeiro; b) a transferência para a União do monopólio da exploração, refino e transporte de petróleo e gás, antes detido pela Petrobrás, que tornou-se concessionária do Estado (com pequenas regalias em relação a outras concessionárias privadas); c) a autorização para o Estado conceder o direito de exploração de todos os serviços de telecomunicações (telefone fixo e móvel, exploração de satélites, etc) a empresas privadas (antes empresas públicas tinham o monopólio das concessões); d) regulamentação das concessões de serviços públicos para a iniciativa privada, já autorizadas pela Constituição (eletricidade, rodovias, ferrovias, etc); e) aprovação de uma lei de proteção à propriedade industrial e aos direitos autorais nos moldes recomendados pelo Gatt [Acordo de Livre Comércio]. (SALLUM JR., 2000, p.433-434).
Como conseqüência evidente dessas mudanças derivadas da inflexão liberalizante se destacam duas novidades de caráter estrutural. A primeira diz respeito ao fato de que
[...] o Estado deixou de ser a vanguarda do desenvolvimento econômico brasileiro. Ele conserva funções de regulação e de estimulação da atividade econômica, mas abandonou quase completamente suas funções empresariais. Neste final de século XX, a mola do desenvolvimento nacional passou a ser privada. [...] Em segundo lugar, as reformas institucionais, a política macroeconômica e o sistema de incentivos às atividades econômicas privilegiaram o capital estrangeiro frente ao capital nacional. De modo que houve uma internacionalização considerável da economia brasileira. As empresas estrangeiras aprofundaram o seu controle sobre os principais segmentos da indústria de transformação e estão assumindo o comando sobre a maioria dos serviços públicos que antes eram propriedade do Estado. (SALLUM JR., 2000, p.434- 435).42
42 Para uma análise mais minuciosa sobre o período, anos 1980, no que tange à economia brasileira, ver SALLUM JR. (1996), especialmente capítulos 2 e 4. Para os anos 1990, SALLUM JR. (1999). Para
Atrelado ao programa sócio-econômico neoliberal e havida como pré-condição à sua efetivação, procedeu-se, nos anos 1990, a um processo de “reforma” do Estado brasileiro.43 Ele incluiu uma reforma administrativa e fiscal e um outro conjunto de iniciativas que repuseram sua forma e capacidade de intervenção sócio-econômica: um ritmo acelerado de privatizações, conforme anotado anteriormente; uma adequação das macropolíticas econômicas e das políticas públicas a “Acordos” realizados com o FMI (Fundo Monetário Internacional) e com o Banco Mundial (OLIVEIRA, 1999b, p.76.), que comprometiam parte importante do orçamento federal que passava a ser destinado, prioritariamente, aos serviços das dívidas externa e interna; além de exigirem dos governos do período a adoção de políticas fiscais restritivas, como pré-condição para receber “credibilidade junto aos novos “mandarins” do mundo, os mercados financeiros”. (FIORI, 1997, p.220).
E, no bojo do esforço para aliviar o Estado dos compromissos com gastos sociais para sustentar os serviços com dívidas, viu-se uma tentativa de alterar as regras da previdência social. Enfim, um conjunto de mudanças comprometedoras da capacidade do Estado em desenvolver sólidas e contínuas políticas sociais.
Na metade dos anos 90 do século passado, era visível uma situação de “depredação do Estado” brasileiro, expressa na sua suposta “incapacidade fiscal” de dar conta das demandas por serviços sociais (demandas mais ou menos sintetizadas na Constituição de 1988) e no forte processo de privatização que o acometia, iniciado já no governo Collor. Essa “depredação” seria, ainda, “o espasmo de um Estado exaurido, posto a serviço da globalização da economia, que gasta seus recursos no pagamento da dívida externa [...]” (OLIVEIRA, 1995, p.62). Já pensando no que estava por vir com o mandato de FHC, Oliveira (1995, p.65) antecipou que o “Estado depredado será incapaz de implementar políticas sociais públicas vigorosas e universalizantes.”
As estratégias escolhidas pelos dois governos do período para posicionar o Brasil na “nova ordem globalizada” foram de caráter liberal e de postura ver uma interpretação sobre os anos 1990, com ênfase nos aspectos da crise fiscal, ver CARDOSO DE MELO (1997).
43 Uma discussão mais detalhada sobre o caráter das mudanças que afetaram o Estado brasileiro no período em foco, inclusive com as posições “oficiais”, pode ser encontrada em VERÍSSIMO e WOISKI (1995), BURSTYN (1998), DINIZ (1995; 1996; 1997), PEREIRA (1998; 1998b) e CARDOSO (1998).
passiva frente às condicionantes sugeridas pelos centros de decisão desse processo, o FMI e o Banco Mundial, principalmente. Entre suas conseqüências, chegou-se a uma “crise do setor público”, que se materializou em uma redução, na prática, do papel do Estado
[...] à função exclusiva de guardião dos equilíbrios macroeconômicos. [Estados] Guardiões que acabam prisioneiros de sua própria armadilha e impotentes, ou incapazes de definir prioridades e implementar políticas de incentivo setorial à competitividade, de oferecer proteção social às suas populações, de prestar os serviços públicos mais elementares, ou mesmo finalmente de garantir a ordem e o respeito às leis. (FIORI, 1997, p.249-250).
Ao mesmo tempo em que os governantes que agiam no Brasil conforme o receituário neoliberal promoviam um recuo das poucas conquistas sociais dos trabalhadores, cuja boa parte estava inscrita na Constituição de 1998, fiavam-se em um discurso insistente sobre a necessidade de “modernização” da administração pública. Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, falava da necessidade da “racionalização da gestão [do Estado] e seu desentranhamento do jogo clientelístico e partidário”. (1998, p.9).
A ideologia mais difundida pelo movimento neoliberal consolidou-se no Brasil por meio do “discurso da modernização”, no qual modernidade significava, especialmente, três coisas: enxugar o Estado (com as privatizações e a redução dos gastos públicos com os direitos sociais), importar tecnologias de ponta e gerir os interesses da finança nacional e internacional”. (CHAUI, 2002, p.A3).44
A chamada “política de modernização”, codinome para as “reformas neoliberais”, pode ser visualizada no conjunto dos principais objetivos que mirava e nos meios de ação que utilizava: estabilizar a moeda, equilibrar as finanças públicas, privatizar empresas estatais, estimular a “terceirização” do trabalho, criar condições favoráveis para o capital estrangeiro, redirecionar a ação do Estado nas políticas sociais no sentido de estimular políticas de caráter compensatório em substituição àquelas de caráter universalista. Quatro iniciativas do governo FHC marcam simbólicamente a idéia expressa aqui de “modernização”: a abertura comercial, as privatizações, a Reforma Administrativa do Estado e a Lei de Responsabilidade Fiscal (aprovada em 2000).
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Um resumo crítico das conseqüências mais gerais das reformas neoliberais conduzidas por FHC durante seus dois mandatos no campo da economia pode ser assim descrito: resultado do método de controle da inflação por meio de juros altos, a dívida pública explodiu, passando de 30% para mais de 60% do PIB (Produto Interno Bruto); a expansão econômica foi baixíssima, com a média de 2,2% ao ano; a balança comercial foi deficitária durante quase toda a gestão; o processo de privatização não só não evitou como favoreceu o surgimento de oligopólios privados, e a falta de planejamento e controle no processo gerou sérios problemas, como o da crise de energia elétrica; o número de desempregados cresceu 155% entre 1995 e 2000, passando de 4,5 milhões de trabalhadores para 11,5 milhões; a parcela do trabalho na renda nacional foi diminuída em 7,5% de 1995 a 1999, passando de 44% para 40,7% e em 2003 já recuara a 32% do PIB.45
Viu-se também que a limitação e o constrangimento dos direitos sociais fizeram parte da estratégia política de implantação do programa neoliberal: no caso do Brasil, Oliveira (1998) observava em 1996, que essa estratégia aparecia, especialmente, na “transformação de direitos em ameaça à estabilidade monetária [...]”, de modo a transferir às próprias vítimas a culpa por sua exclusão.
Assim, os direitos sociais que aumentam o ‘custo Brasil’ devem-se ao ‘corporativismo’ dos trabalhadores; as reivindicações do funcionalismo em geral, sua estabilidade, que uma vez foi condição para a construção de um Estado moderno, infenso ao fisiologismo das oligarquias, são também transformadas em ‘privilégios’. A aposentadoria, para a qual trabalhadores pagaram a vida inteira, sem que tivessem responsabilidade pela má administração da Previdência, pois desde a ditadura de 64 a unificação dos vários institutos do INSS significou retirar a Previdência do alcance político dos trabalhadores, é transformada em privilégio e causa do déficit fiscal. O fato de que boa parte dos trabalhadores esteja em níveis inferiores de educação formal é transformado em explicação para a baixa competitividade da indústria nacional na competição internacional. (p.18).
Foi apoiada nesse conjunto de argumentos de culpabilização que se produziu boa parte das reformas neoliberais no campo do trabalho, com suas conseqüências negativas para os trabalhadores em geral.
45 Fontes: Folha de S. Paulo, 2 ago. 2000, Caderno Dinheiro p.B2; Folha de S. Paulo, 9 jul. 2002, Caderno Dinheiro p.B4; Folha de S. Paulo, 27 out. 2002, p.A6; Jornal Valor, 15 maio 2000, p.A11;
No caso da legislação trabalhista, nos anos 1990, o que ocorreu foi uma espécie de “reforma branca”, redutora de direitos dos trabalhadores, com alterações que produziram figuras jurídicas como a de cooperados (1994), a de terceirizados (1995) e a de temporários (1996), além da “flexibilização” das possibilidades das empresas e do setor público para demitir, contratar e corrigir salários.46