Il convient de souligner l’indiscutable succès des communautés urbaines qu’il s’agisse de l’intérêt porté par les communes à cette forme de coopération ou de l’importance des opérations qu’elle a permis de mener à bien, par exemple en matière de transports en commun. Leur contrôle montre, toutefois, des dysfonctionnements auxquels il appartient aux communautés actuelles ou à celles en cours de constitution de remédier, étant observé que l’Etat se doit, également, de veiller au respect des règles qu’il a lui-même fixées en la matière, notamment par la loi du 12 juillet 1999.
Sans reprendre ici les conclusions qui ont déjà été présentées, deux séries de constatations principales peuvent être dégagées.
En premier lieu, le législateur n’a pas entendu conférer aux communautés urbaines le statut de collectivité territoriale ; elles restent des établissements publics qui ne peuvent exercer que les compétences qui leurs sont dévolues par la loi soit obligatoirement, soit facultativement. Or, les contrôles, auxquels les chambres régionales des comptes ont procédé, révèlent que, dans de nombreux cas, cet exercice ne s’effectue pas en conformité avec les dispositions législatives. Il arrive, en effet, que les communautés urbaines s’investissent dans des domaines qui ne relèvent pas de leurs compétences, comme en matière d’enseignement. Plus souvent encore, elles n’exercent qu’une partie de leurs prérogatives, abandonnant le reste aux communes membres ou à d’autres établissements de coopération intercommunale, préexistants ou nouveaux. Certes, des délégations sont légalement possibles, mais elles n’interviennent que rarement. Or, il ne s’agit pas de simples entorses au droit dépourvues de conséquences : le législateur a confié des domaines d’activité aux communautés urbaines parce qu’il a estimé que, compte tenu de leur périmètre, elles étaient mieux placées pour conduire une politique homogène et cohérente. Le maintien d’intervenants ayant chacun leur vision et leurs intérêts propres constitue un frein incontestable à cette cohérence ; en diluant les responsabilités, il représente, en outre, un obstacle à l’indispensable clarté économique et financière des opérations.
La loi du 12 juillet 1999 a étendu les compétences obligatoires ou facultatives des communautés et limité la superposition des formes d’intercommunalité. Ces dispositions n’auront d’effet que si les communautés s’attachent à respecter les principes qui les régissent et si l’Etat, à travers le contrôle de légalité, veille davantage à ce respect. A
fortiori, se doit-il de ne pas inciter lui-même les communautés à intervenir dans des secteurs qui ne sont pas de leur ressort. Or, si les règles édictées par le législateur sont le plus souvent tout à fait claires, l’application qui leur est donnée dans la pratique est parfois opposée.
Ainsi, dans le domaine de l’enseignement, les souhaits exprimés par les communautés et les contraintes budgétaires ressenties par l’Etat peuvent expliquer l’imbrication irrégulière des compétences et des financements ; ni les uns, ni les autres ne sauraient cependant justifier que la loi soit enfreinte.
En second lieu, les dysfonctionnements constatés sont souvent proches de ceux que les chambres régionales des comptes dénoncent à l’occasion du contrôle des collectivités locales. Toutefois, l’importance même des communautés leur confère un caractère d’exemplarité. Si elle reconnaît l’intérêt des avancées significatives que certaines d’entre elles ont réalisées en matière de gestion, la Cour ne peut que souligner la nécessité de poursuivre leur effort de modernisation.
Faute parfois de règlement intérieur, ou en raison de l’imprécision de celui-ci, la répartition des responsabilités communautaires entre les différents organes statutaires manque souvent de la clarté que l’importance même des établissements nécessiterait ; tel est notamment le cas en matière de délégations de pouvoirs. Si l’on peut constater que les communautés ont fait un effort pour moderniser l’organisation des services, il conviendrait que soient systématisées l’élaboration de guides de procédures et la création de services de contrôle et d’audit interne.
En ce qui concerne la gestion du personnel, il apparaît, en premier lieu, que l’importance des effectifs et la diversité des emplois imposent aux communautés urbaines la mise en œuvre d’une politique prévisionnelle ; celle-ci suppose une analyse précise de la situation existante (effectifs, qualifications…) et des besoins à court et moyen terme (renouvellement, extensions, formation…). Les efforts récents observés dans ce domaine ne sont pas le fait de la totalité des communautés. En second lieu, les contrôles auxquels il a été procédé, démontrent l’extraordinaire diversité de la situation réservée aux agents des communautés. Les pratiques de gestion des personnels par les communautés urbaines traduisent parfois un certain laxisme, mais surtout engendrent des différences incompatibles avec l’existence même d’une fonction publique territoriale.
Sur le plan financier, la situation des communautés urbaines se révèle inégalement tendue ; toutefois la plupart d’entre elles connaissent une relative décroissance de leur capacité d’autofinancement et de leurs dépenses d’investissement. La réduction de leur marge de manœuvre peut expliquer la diminution de la part des dépenses consacrée aux opérations
d’équipement. De ce point de vue, l’insuffisance des capacités d’autofinancement peut paraître inquiétante, dans la mesure où il existe d’importants projets, en particulier dans le domaine des transports. Il faut enfin souligner que la taxe professionnelle unique représente une nécessité absolue, tant les autres procédés de péréquation jusqu’à présent mis en œuvre ont montré tout à la fois leur complexité et leurs limites.
Le nouvel élan donné par la loi en 1999 aux communautés urbaines impose enfin que les communautés urbaines et les services de l’Etat veillent au respect des règles posées par le législateur et à l’élimination des dysfonctionnements qui entravent la pleine réussite de cette coopération intercommunale.