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Para compreender o atual processo de reestruturação e expansão da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, fortemente influenciado pelas diretrizes atreladas ao REUNI, é imprescindível uma sucinta retrospectiva dos momentos importantes pelos quais passou essa instituição antes do diagnóstico que antecedeu a implementação da proposta oriunda do Decreto 6.096/2007.

É importante retomar o processo de criação da UFRN em um contexto de expansão das instituições universitárias no período populista, como discutido anteriormente no primeiro capítulo, e sendo ainda anterior à primeira Lei de Diretrizes e Bases da educação brasileira, mantendo pouca clareza no modelo de Universidade e formada a partir do conglomerado de Faculdades Isoladas.

A UFRN surgiu da antiga “Universidade do Rio Grande do Norte”, criada pela Lei Estadual nº 2307, em 25 de junho de 1958. Foi instalada em 21 de março de 1959 e constituída a partir da junção de faculdades e escolas de nível superior já existentes em Natal, como a Faculdade de Farmácia e Odontologia, a Faculdade de Direito, a Faculdade de Medicina, a Escola de Engenharia, entre outras.

Essa universidade foi federalizada pela Lei nº 3.849, em 18 de dezembro de 1960, seguindo mais uma vez a tendência nacional daquele contexto, já apontada por Cunha (2007b), e antecipando as diversas modificações que tiveram lugar nos seus primeiros anos de existência até o plano de reestruturação aprovado pelo Decreto nº 62.091, de 09 de janeiro de 1968, e modificado pelo Decreto nº 74.211, de 24 de junho de 1974.

Nesse contexto, de acordo com as informações de seu Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI - 2010/2019) “a partir de 1968, com a reforma universitária, a UFRN passou por um processo de reorganização que marcou o fim das antigas faculdades e escolas e consolidou a atual estrutura organizacional” (UFRN, 2010). Dessa forma, se desenvolveu o agrupamento de diversos departamentos que, dependendo do caráter dos cursos e disciplinas, passou a formar Centros Acadêmicos.

A estrutura da UFRN passou por diversas modificações e foram constituídos, por meio do Decreto nº 74.211/1974, o Conselho Universitário (CONSUNI), Conselho

de Ensino, Pesquisa e Extensão (CONSEPE), Conselho de Curadores (CONCURA) e Reitoria.

Nesse sentido, ressaltando importantes elementos contextuais da análise situacional dessa universidade no decorrer das últimas décadas, o PDI (1999/2008) revela que:

No tocante à gestão administrativa, desde os primórdios até o fim do regime militar, a UFRN sofreu uma forte ingerência interna, seja das forças políticas tradicionais do Estado do Rio Grande do Norte, seja dos militares que governaram o país de 1964-1985. Nessa perspectiva, os dirigentes máximos da instituição teriam que obter o beneplácito das forças hegemônicas ou mesmo representar essas forças. Dessa forma, o que importava, nessa escolha, não era o mérito acadêmico, como convém a uma instituição universitária, mas os laços de fidelidade com relação a quem exercia o domínio. Assim sendo, o governo da universidade acabava por reproduzir um dos traços caraterísticos da cultura política brasileira: as relações clientelistas e paternalistas (UFRN, 1999, p.12).

Representando conquistas no período da redemocratização do país, o Estatuto da UFRN, concluído em 1996, estabeleceu a estrutura em vigor hoje na instituição, quando foram acrescentados aos conselhos existentes o Conselho de Administração (CONSAD) e instituindo, na estrutura acadêmica, as Unidades Acadêmicas Especializadas e os Núcleos de Estudos Interdisciplinares.

A Universidade Federal do Rio Grande do Norte se consolidou como uma instituição de caráter público, estando organizada sob a forma de autarquia de regime especial e mantida pelo Ministério da Educação. Nesse sentido, o seu Estatuto (UFRN, 2002) reforça que a “Universidade goza de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, em conformidade com a Constituição Federal”.

De acordo com esse Estatuto a “Instituição rege-se pelos seguintes instrumentos normativos: I. Estatuto; II. Regimento Geral; III. Regimento Interno da Reitoria; IV. Regimentos Internos dos Centros Acadêmicos e dos demais órgãos componentes de sua estrutura organizacional; e V. demais normas emanadas dos Colegiados Superiores” (UFRN, 2002).

A universidade passou a apresentar, no que se refere ao âmbito do planejamento, medidas de longo e médio prazo. O PDI tem vigência de dez anos e discorre, entre outras coisas, sobre a Missão, Perfil institucional, Objetivos, Metas Globais. Para as

ações de médio prazo são assinalados os Planos de Gestão/Ação com permanência de quatro anos apresentando um resumo de importantes aspectos traçados pelo PDI.

No entanto, as reformas educacionais desse contexto, iniciadas mais concretamente no governo FHC como parte das modificações no âmbito das reformas do Estado, buscaram fortalecer uma nova concepção de educação, não apenas como um direito de todos, mas como um serviço, e, portanto, influenciada pelas demandas de um mercado cada vez mais globalizado.

Nesse sentido, alertando sobre os inconvenientes das alternativas propostas para a superação das crises da instituição universitária, o Plano de Desenvolvimento Institucional (1999/2008) ressalta que:

A universidade sofre uma crise institucional, a mais visível de todas, quando a sua especificidade organizativa é questionada e modelos organizativos, tidos como mais eficientes, como, por exemplo, os empresariais, lhe são atribuídos. Em decorrência, nos processos avaliativos, é cada vez mais cobrado das universidades desempenho empresarial, com o mercado sendo tomado, frequentemente, como modelo. Com isso, são introduzidas, na agenda institucional, duas palavras-chave: produtividade e competição. A crise institucional se manifesta, por conseguinte, pela estagnação ou contração do orçamento estatal destinado à universidade. Fato notório nos últimos anos, nas instituições federais do ensino superior brasileiro, por um discurso e uma prática de privatização que induzem a universidade pública a buscar fontes de financiamento alternativas [...]. É nesse âmbito, ou seja, o da crise institucional, que as questões conjunturais e de ordem política e ideológica afloram com mais nitidez, porque dizem respeito à implementação de mudanças no padrão organizacional da universidade, vinculada a projetos de reforma de Estado, sem que se observe uma leitura crítica da globalização e do neoliberalismo. Por esse caminho, as universidades vão, cada vez mais, adotar as lógicas do mercado (UFRN, 1999, p.10).

Os argumentos teóricos que impulsionaram a reforma do Estado defendem que a utilização de novas estratégias no âmbito da administração pública aumentaria a capacidade de governabilidade do aparelho estatal. Enfrentar a morosidade e a rigidez da administração burocrática, e, por sua vez, promover a flexibilidade e eficiência da gestão gerencial, seriam a solução das crises institucionais do Estado e da Universidade.

Partindo da necessidade de reduzir o tamanho do Estado, ganham destaque alternativas para a gestão dos serviços públicos. De acordo com Barbalho (2011), o setor público deveria se organizar de modo a prevalecerem os princípios de “flexibilidade, economia e eficiência”, reformulando várias ações no âmbito público.

Ganhou importância, sobretudo a partir da década de 1990, essa ideia de que seria indispensável a modernização e flexibilização do aparelho estatal, tendo em vista que o modelo burocrático era criticado por não atender às novas demandas de um contexto complexo cada vez mais globalizado e dinâmico.

De acordo com Costa (2010), diversos mecanismos de gestão foram implementados inicialmente pelos governos na Inglaterra e nos Estados Unidos, propondo, entre outras coisas, a limitação das dimensões do setor público, uso de mecanismos de mercado, comercialização de órgãos públicos. Posteriormente, essas recomendações passaram a compor as diretrizes dos organismos internacionais, e, por conseguinte, a agenda política de diversos países do centro e da periferia do capitalismo mundial.

O modelo gerencial para o serviço público, na perspectiva de Castro (2007), procedeu de experiências da iniciativa privada, tendo a Grã-Bretanha como importante laboratório de técnicas gerenciais aplicadas ao setor público. Outros países, como a Austrália e Nova Zelândia, também implementaram diversas reformas semelhantes no âmbito público.

No entender da mesma autora (2007), a reforma gerencial se caracterizou, entre outras coisas, pela busca da eficiência, pela redução e controle dos gastos públicos, pela demanda de melhor qualidade dos serviços públicos, pela descentralização administrativa dando maior autonomia às agências e departamentos. Os gestores são pressionados para encontrar novas soluções criativas, sobretudo para aumentar a eficiência, utilizando para isso, entre outras estratégias, a avaliação do desempenho (valorização do produto em detrimento dos processos).

Nesse contexto, é importante ressaltar que questões como a descentralização administrativa e política, a atribuição de funções e autonomia ao mercado e à sociedade, a flexibilização da gestão, a preocupação com a eficiência na busca de resultados, entre diversas outras propostas, passaram a ser fundamentais no âmbito da administração, sendo relacionadas à “emergência de um novo paradigma em administração pública, rotulado de modelo gerencialista ou new public management” (COSTA, 2010, p. 139).

Ainda de acordo com Costa (2010), as bases teóricas desse novo gerencialismo, também chamado de “Nova Gestão Pública53”, é oriunda dos meios acadêmicos desde a

53 _{“Constituem ideias centrais da Nova Gestão Pública um Estado administrativo ao estilo da iniciativa} privada; contratos de gestão entre unidades; avaliação de desempenho; ênfase em resultados; redução do

década de 1950. Esse modelo de intervenção, que foi apropriado pelo neoliberalismo, é a aplicação na gestão pública dos “ganhos teóricos” da nova economia política e da ciência política, transformados em políticas de gestão pública identificadas com posições partidárias (acentuado conteúdo ideológico).

Nesse contexto, o Plano de Desenvolvimento Institucional (1999/2008) sintetiza claramente os desafios impostos à UFRN e as contradições subjacentes ao processo de ressignificação da instituição universitária frente às reformas estruturais pelas quais vem passando:

O processo de democratização e de renovação acadêmica da UFRN ocorreu em meio a uma conjuntura nacional e internacional adversa. A década de 90 caracterizou-se pela crise fiscal do Estado, pelo corte nos gastos sociais por parte dos governos, pelos ajustes estruturais e pela reforma do Estado ancorada na ideia de “estado mínimo”, de conformidade com o FMI, guardião de uma ordem econômica globalizada e neoliberal. Esse contexto é profundamente marcado pelo aumento do desemprego, pela ampliação da pobreza e da exclusão local, no mundo, particularmente em países como o Brasil. Esse quadro repercutiu dramaticamente, no campo educacional, em particular no tocante à educação superior, cujas políticas governamentais, com a perda de espaço da UNESCO, desde os anos 80, vêm sendo influenciadas pelo Banco Mundial. Tais políticas são orientadas no sentido da instrumentalidade, através da qual o mercado é tomado como modelo da ampliação, da privatização do ensino e da produção de "utilidades de curto prazo” [...]. O debate sobre a autonomia das universidades públicas federais, por exemplo, conduzido pelo governo brasileiro, está em sintonia com esse ideário financista utilitarista, constituindo-se numa ameaça de sobrevivência do sistema de universidades públicas mantidas pela União (UFRN, 1999, p.15).

A partir da segunda metade da década de 1990, quando as propostas neoliberais não alcançaram os objetivos de crescimento econômico, as orientações para a reforma do Estado, com forte influência do Banco Mundial, se desenvolveram associadas ao discurso de que era primordial que as reformas contemplassem outros aspectos da gestão pública, buscando tornar os governos mais eficientes no provimento das políticas e também mais responsáveis com as demandas dos cidadãos (ARAÚJO, 2010).

poder da burocracia; focalização na eficiência; busca de mecanismos regulatórios; introdução sistemática de conceitos de produtividade; flexibilidade; competitividade administrada; participação dos agentes sociais e controle dos resultados; foco no cidadão, orçamento e avaliação por resultados e performance; fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia; descentralização na formulação e execução de políticas e por fim maior autonomia às unidades executoras” (ARAÚJO, 2010, p. 145).

É possível identificar, ainda que com singularidades em âmbito local, a gradativa materialização de parte dessas diretrizes internacionais nos documentos institucionais da UFRN revelando especificidades e contradições na consecução das estratégias de implementação desse “novo” modelo de gestão no contexto brasileiro. As críticas apontadas em seu primeiro PDI, lançado conjuntamente com o Plano de Metas da Gestão 1999-2003 (UFRN, 1999), buscaram mostrar a necessidade de uma resistência em relação a essa ressignificação da instituição universitária no contexto das reformas do Estado na década de 1990, ressaltando a importância de conservar a autonomia universitária frente ao risco da iminente mercantilização dos serviços acadêmicos em diferentes níveis.

No entanto, com as várias pressões conjunturais e a “aparente” confluência dos planos de gestão da universidade com o governo Lula, gradativamente, os documentos institucionais da UFRN passaram a revelar mais espaços de sintonia com as propostas de “modernização” e “reestruturação”, destacando alterações no âmbito da legislação.

Embora já fossem enfatizadas reiteradamente as dificuldades referentes aos processos de gestão (“burocratizada/desarticulada”) na UFRN, desde o Plano Estratégico de Ação (1995-1999) e do Plano de Metas da Gestão (1999-2003), é a partir do documento “Universidade e Cidadania – Plano de Ação (gestão 2003-2007)” que se consolidam ações mais efetivas propondo, entre outras coisas, uma produção ágil e contínua de informações gerenciais, flexibilização administrativa e acadêmica, integração e articulação dos processos e das atividades de planejamento (UFRN, 2003).

Nesse sentido, o “Relatório de Gestão 2003” revela nitidamente parte importante desse processo de implementação de ações administrativas na UFRN:

Na busca de estabelecer mudanças no Modelo de Gestão, a UFRN vem utilizando como estratégia à prática da avaliação, a produção contínua de informações gerenciais, a criação de mecanismos que facilitem a articulação do planejamento com os diversos setores, mudanças na legislação e reestruturação de alguns setores administrativos [...]. O Plano de Ação 2003/2007, ao ser detalhado em metas para o ano de 2003, tomou um conjunto de decisões imediatas e eficazes para a contenção de despesas e aplicação mais racional dos recursos, combatendo o desperdício, revendo metas e renegociando dívidas, procurando, criativamente, extrair o máximo de rendimento e pensando alternativas para a crise que não comprometam a execução do projeto institucional (UFRN, 2004, p.26-28).

A partir da intensificação dessas medidas administravas, a UFRN reforçou esse compromisso institucional, tendo em vista que o “programa Modernização da Gestão Universitária concentrou o maior número de metas, apontando, enfaticamente, para a necessidade de reorganização e reestruturação dos setores e atualização da legislação acadêmica” (UFRN, 2004, p. 35).

Segundo Cabral Neto (2009), em âmbito estatal, esse conjunto de propostas implicavam em modificações de um modelo burocrático criticado por caminhar em sentido oposto ao dos anseios da população. Nesse sentido, mesmo que as críticas não fossem orientadas exclusivamente à administração burocrática (considerada “autorreferida” e distanciada das demandas sociais), a modernização do setor público (flexibilização, democratização, descentralização) foi fundamental nessas discussões.

A introdução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas destinadas a romper com as “amarras do modelo burocrático”, a descentralizar os controles gerenciais, a flexibilizar normas, estruturas e procedimentos, contribuiria, de acordo com Nogueira (2005), para a redução do tamanho do Estado mediante políticas privatizantes, de terceirização e de parceria público-privado.

Esse abrangente conjunto de reformas (externas e internas) influenciou significativamente a ressignificação da instituição universitária brasileira e, especificamente, o caso da UFRN em um contexto de reestruturação e expansão institucional com escassos recursos.

Nessa conjuntura, a expansão das atividades acadêmicas na UFRN, contraditoriamente, ocorreu simultaneamente a perdas substanciais no seu quadro de pessoal. Se em 1995, a UFRN contava com 1.649 docentes em seu quadro permanente, no final de 2006 esse número havia sido reduzido a 1.455 docentes efetivos. Essa situação, resultante das políticas públicas implementadas durante o período, foi agravada ainda mais com as diversas aposentadorias ocorridas, sem que houvesse a necessária reposição de docentes. O mesmo processo foi registrado em relação ao quadro de servidores técnico-administrativos que, entre 1995 e 2006, sofreu uma redução dos 3.920 servidores para 3.124 remanescentes. De acordo com a análise situacional desse mesmo documento (UFRN, 2007, p. 5-6):

Aliado ao crescimento institucional ocorreu a degradação das condições de infra-estrutura e a redução do quadro de pessoal docente e técnico-administrativo, o que se constituiu em dois obstáculos para a melhoria da qualidade acadêmica do ensino. No período 2003-2007, a

recuperação e a ampliação dos ambientes de ensino tornaram-se uma das prioridades institucionais. Apesar do esforço realizado na construção, recuperação da infra-estrutura, na manutenção e instalação de equipamentos, ainda há muitas carências que demandam novos investimentos frente aos novos desafios que levem a mudanças significativas na estrutura curricular, na gestão acadêmica e em novas práticas formativas.

No período de finalização do Plano de Ação (gestão 2003-2007) e do Plano de Desenvolvimento Institucional (1999-2008), o Decreto 6.096/2007 instituiu o REUNI e impulsionou a adesão da UFRN, dentre todas as universidades federais do país, a um amplo processo de reconfiguração institucional.

Ante esse cenário, o Programa de Reestruturação e Expansão foi apresentado com grande expectativa quando se afirmou que “a adesão ao REUNI poderá ser uma importante estratégia institucional para a UFRN, contribuindo não só para a consolidação do seu papel no contexto da sociedade norte-rio-grandense, como também para o pleno cumprimento da sua missão acadêmica, técnica e administrativa” (UFRN, 2007, p. 6).

De acordo com o “Relatório de Gestão 2007”, a chegada das metas do REUNI condicionou a conjuntura da UFRN e motivou uma diversidade de ações pactuadas nesse mesmo ano:

A estratégia para expandir os cursos de graduação e pós-graduação durante o ano de 2007 foi a adesão da UFRN ao Programa de Expansão e Reestruturação (REUNI) que se deu por meio da negociação que a Administração Central fez junto aos centros acadêmicos, com a participação de todos os segmentos da comunidade universitária, tendo em vista a criação de novos cursos e aumento de vagas que serão consolidados a partir de 2008. O foco das mudanças pretendidas está voltado para a melhoria da graduação, oportunizando a redução das taxas de retenção e evasão; a implementação de ações que repercutam na formação didático-pedagógica do corpo docente, de maneira que sejam incorporadas novas metodologias informacionais às atividades de ensino; a avaliação de experiências didático-pedagógicas bem-sucedidas e institucionalização de políticas de melhoria da educação básica (UFRN, 2008, p. 16).

A UFRN, em 2007, aderiu ao REUNI sem significativas mobilizações de resistência e construiu sua Proposta de Reestruturação e Expansão a partir de debates realizados nos Centros e Unidades Acadêmicas, alegando a participação de toda a comunidade universitária. A não adesão ao REUNI implicaria a ausência dos recursos adicionais, mostrando a clara vinculação entre o financiamento e a adesão ao Programa.

Nesse sentido, foram delineados os caminhos para a consecução das estratégias de reforma implementadas na instituição nos anos subsequentes, ressaltando a importância da avaliação constante:

Ao aderir ao REUNI, a UFRN assume o compromisso de realizar as mudanças de forma planejada e participativa, tendo como suporte estudos, diagnósticos e resultados da auto avaliação institucional. Para construir essas mudanças, o Programa de Expansão e Reestruturação (REUNI) cria possibilidades de redimensionar e implementar aspectos fundamentais no Plano de Ação (2007-2011), que se compromete com o desenvolvimento de um amplo programa de reformulação e atualização curricular, de modo a integrar o ensino às atividades de pesquisa e de extensão (UFRN, 2007, p.8).

No Acordo de Metas nº 016 (ANEXO 2), firmado em 2008 entre a UFRN e a União, foi pactuado que o Plano de Reestruturação e Expansão (REUNI/UFRN) deveria promover a revisão da estrutura acadêmica, de modo a possibilitar a elevação da mobilidade estudantil, a criação de vagas (especialmente no período noturno) e o completo aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes, otimizando a relação aluno/docente e o número de concluintes dos cursos de graduação, fixadas através das duas grandes metas: “elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento; relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos, a contar do início da assinatura do referido termo” (UFRN, 2013, p. 14).

Nessa lógica, a regulação estatal das universidades sofre alterações quando o Estado se apresenta como um “parceiro” que “contratualiza” com as instituições sem controle direto, mas com forte supervisão, através de um Acordo de Metas (contrato de gestão), a partir da avaliação e da “prestação de contas”, necessariamente referenciados em indicadores de desempenho institucional.

Tentando dar respostas à crise do sistema de ensino superior e introduzindo novos arranjos organizacionais, mesmo sem referência direta aos “contratos de gestão” como instrumento que passa a regulamentar as relações entre universidades federais e o MEC, parte-se da suposição básica de que a contratualização de resultados é a aposta para a expansão do sistema a curto prazo (ARAÚJO e PINHEIRO, 2010).

Assinalando o que considera como vantagens na utilização desse tipo de contratos de gestão na administração pública, Siqueira (2003), resumidamente destaca: a) valorização do ponto de vista dos usuários, evitando as decisões arbitrárias ou

repentinas do Estado, priorizando necessidades gerais ou de política geral ligadas à situação orçamentária do próprio Estado; b) promoção da austeridade na gestão dos recursos e do aumento na produtividade; c) efetivação de controle por meio do acionista majoritário sobre o desempenho gerencial; d) obrigação de adotar indicadores de desempenho, quantificáveis e mensuráveis, que se constituem nas metas associadas aos objetivos, ou seja, devem constar indicadores claros e consistentes que permitam a